Administração Pública não é automaticamente responsável por dívidas de terceirizadas, decide TST

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 8ª Turma GMEV/PAM/csn/iz JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. O acórdão anteriormente proferido por esta Turma, no qual se manteve a responsabilidade subsidiária do ente público, encontra-se em dissonância com decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118), com repercussão geral de observância obrigatória pelas Turmas do TST (art. 988, § 2º, II, do CPC).

II. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se dá provimento para determinar o processamento do recurso de revista . JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO DE REVISTA.

ACÓRDÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. Nos termos do item I da tese fixada no Tema 1118, não se configura a responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada.

II. No caso destes autos, não se depreende do acórdão regional a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

III. Juízo de retratação que se exerce para conhecer do recurso de revista e dar-lhe provimento a fim de excluir a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público tomador de serviços. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 20365-52.2018.5.04.0020 , em que é Recorrente(s) MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE e são Recorrido(s)S [AUTOR][RÉ] e MULTICLEAN SERVICE - LOCACAO DE MAO-DE-OBRA LTDA - ME . Em face do acórdão anterior proferido por esta Turma, a parte interpôs recurso extraordinário em relação ao tema “terceirização – responsabilidade subsidiária da administração pública”. O Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento realizada no dia 13 de fevereiro de 2025, fixou tese de mérito no Tema de Repercussão Geral 1118 (leading case: RE-1.298.647/SP-RG). A Vice-Presidência desta Corte Superior determinou o retorno dos autos a esta Turma, para eventual exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

É o relatório.

VOTO I – AGRAVO DE INSTRUMENTO 1. CONHECIMENTO Os pressupostos de admissibilidade do agravo de instrumento já foram superados no acórdão anterior, que examinou o mérito da controvérsia.

2. MÉRITO 2.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Depreende-se da decisão agravada que a condenação subsidiária foi fundada em premissa superada pelo item I do Tema 1118 , pois não decorre da efetiva comprovação, pela parte autora, de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o inadimplemento das parcelas postuladas e a conduta do ente público tomador de serviços. Dou provimento ao agravo de instrumento, no exercício do juízo de retratação, para determinar o processamento do recurso de revista.

II. RECURSO DE REVISTA 1. CONHECIMENTO 1.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. TRANSCENDÊNCIA POLÍTICA. No julgamento anterior, esta Turma analisou o seguinte trecho do acórdão regional:

2. RESPONSABILIDADE DO SEGUNDO RÉU. Ditada condenação à primeira reclamada, é imperativo que se disponha sobre a responsabilidade do segundo demandado. No caso, os reclamados mantiveram contrato para a prestação de serviços terceirizados, nos cargos de cozinheiro, auxiliar de cozinha e auxiliar de serviços gerais para a Secretaria Municipal de Educação (ID. f2aa915). Trata-se de inequívoca contratação de mão de obra por interposta pessoa, e em face da qual o segundo demandado beneficiou-se diretamente da força de trabalho da autora e deve, em razão deste benefício, responder subsidiariamente pelos créditos que lhe são devidos. O fator benefício da mão de obra do trabalhador é que dá ensejo à responsabilidade subsidiária do tomador de serviços, sendo irrelevante se as atividades terceirizadas eram ligadas ou não à atividade-fim do tomador. Não há falar, portanto, em responsabilidade solidária por ausência de amparo legal. Ainda que o recorrente deva observar o art. 71 da Lei 8.666/93 na contratação de serviços terceirizados, não foi constituída prova de que tenha havido a fiscalização necessária, por parte deste, quanto ao adimplemento das obrigações pela empregadora da demandante, bem como não demonstrou ter se valido de todos os meios hábeis a fim de se certificar da qualificação técnica e econômica da empresa contratada, indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (art. 37, XXI, da CF), e, especificamente, de se assegurar que a empresa prestadora de serviços teria capacidade financeira para cumprir as obrigações decorrentes do contrato de trabalho mantido com a demandante. Segundo a doutrina de [NOME] (A Moralidade Administrativa e a Boa-Fé da Administração Pública. 2ª ed. São Paulo, Malheiros: 2013, p. 320), o princípio da moralidade administrativa veicula a boa-fé objetiva no campo do direito público-administrativo, exigindo um comportamento positivo da Administração e impondo a ela deveres de conduta transparente e leal. Para ele "A inação administrativa pode, examinado o caso concreto, gerar ao cidadão direito subjetivo público a prestações do Poder Público ou a indenizações. A proteção à confiança legítima dos administrados é seu principal desdobramento, não havendo, em princípio, óbice para o aproveitamento dos institutos da boa-fé objetiva desenvolvida no campo jurídico privado aos domínios do direito público-administrativo" (sublinhei). E no mesmo sentido [NOME] (Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental à Boa Administração Pública. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 65-80): "(...) O direito fundamental à boa administração pública, assimilado com rigor, favorece a releitura da responsabilidade do Estado, notadamente para combater, além dos excessos de discricionariedade, a omissão, isto é, o não-exercício devido das competências discricionárias. De fato o exercício da discricionariedade administrativa pode resultar viciado por abusividade (arbitrariedade por excesso) ou por inoperância (arbitrariedade por omissão). Em ambos os casos é violado o princípio da proporcionalidade, que determina ao Estado Democrático não agir com demasia, tampouco de maneira insuficiente, na consecução dos objetivos constitucionais). (...) Com efeito, à luz da proporcionalidade, os requisitos da responsabilidade estatal são, em grandes traços, os seguintes: (a) a existência de dano material ou imaterial, juridicamente injusto e desproporcional, causado a terceiro (não necessariamente usuário dos serviços públicos, afrontando o direito fundamental à boa administração; b) o nexo causal direto; e c) a conduta omissiva ou comissiva do agente, nessa qualidade, da pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviço público. (...) No exercício das competências administrativas (discricionárias e vinculadas), o agente público, em última análise, precisa zelar pela eficácia direta e imediata do direito fundamental à boa administração pública, sob pena de responsabilização do Estado. Apresenta-se condenável toda e qualquer omissão despida de motivos plausíveis. Afinal, princípios e direitos fundamentais vinculam de modo cogente e, vez por todas, têm de gozar da primazia nas relações administrativas para além das afirmações retóricas. Em suma, independe de culpa ou dolo a configuração do nexo causal - na leitura proposta do art. 37, § 6º da CF - toda vez que a ação ou inoperância do Estado prejudicar o âmago dos princípios e direitos fundamentais sem que resultem provadas, pelo Poder Público, as excludentes. Faz-se, nessa linha, indispensável reconhecer, de modo mais firma, a que a arbitrariedade pode ocorrer por excesso e por omissão.(...)." (sublinhei). Estão configuradas, assim, as culpas in eligendo e in vigilando, o que atrai a incidência do item V da súmula 331 do TST, in verbis: "Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.", estando evidenciada a conduta culposa do ente público pela ausência de fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas da primeira ré. Registre-se que o julgamento proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na ADC 16, no sentido da constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93, não constitui óbice à responsabilidade subsidiária declarada, porquanto não fundada na transferência consequente e automática dos encargos trabalhistas da empresa contratada, mas sim na desconsideração dos princípios da moralidade administrativa e da boa-fé na administração pública, decorrente da configuração de culpa in vigilando pela ausência de fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas pelo ente público - culpa, esta, caracterizada no caso específico dos autos, como antes demonstrado. Quanto ao aspecto, é uníssona a jurisprudência deste Tribunal, uniformizada em sua súmula 11, in verbis: "RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEI 8.666/93. A norma do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 não afasta a responsabilidade subsidiária das entidades da administração pública, direta e indireta, tomadoras dos serviços.". Nesse sentido, igualmente, a seguinte decisão do TST, assim ementada: "AGRAVO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ADC 16. CULPA IN VIGILANDO. OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO NA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO DE TRABALHO. DESPROVIMENTO. Confirma-se a decisão que, por meio de despacho monocrático, negou provimento ao agravo de instrumento, por estar a decisão recorrida em consonância com a Súmula 331, IV, do c. TST. Nos termos do entendimento manifestado pelo E. STF, no julgamento da ADC-16, em 24/11/2010, é constitucional o art. 71 da Lei 8666/93, sendo dever do judiciário trabalhista apreciar, caso a caso, a conduta do ente público que contrata pela terceirização de atividade-meio. Necessário, assim, verificar se ocorreu a fiscalização do contrato realizado com o prestador de serviços. No caso em exame, o ente público não cumpriu o dever legal de vigilância, registrada a omissão culposa do ente público, ante a constatada inadimplência do contratado no pagamento das verbas trabalhistas, em ofensa ao princípio constitucional que protege o trabalho como direito social indisponível, a determinar a sua responsabilidade subsidiária, em face da culpa in vigilando. Agravo de instrumento desprovido." (AIRR - 153040-61.2007.5.15.0083, Relator Ministro Aloysio Corrêa da Veiga, 6ª Turma, julgado em 15.12.2010). Cabe destacar julgamento recente proferido pela SDI1 do TST, no qual privilegiado o princípio da aptidão para a prova, com a manutenção de seu entendimento tradicional acerca do assunto: "RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DA LEI Nº 13.467/2017 - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - SÚMULA Nº 331, ITEM V, DO TST - ÔNUS DA PROVA 1. A C. SBDI-1, no julgamento dos TST-E-RR-925-07.2016.5.05.0281, e em atenção ao decidido pelo E. Supremo Tribunal Federal (tema nº 246 da repercussão geral), firmou a tese de que, " com base no Princípio da Aptidão da Prova, é do ente público o encargo de demonstrar que atendeu às exigências legais de acompanhamento do cumprimento das obrigações trabalhistas pela prestadora de serviços".

2. O E. Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 246 de Repercussão Geral, não fixou tese sobre a distribuição do ônus da prova pertinente à fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas, matéria de natureza infraconstitucional.

3. Na hipótese, a Corte de origem reputou concretamente caracterizada a conduta culposa do ente público, que não logrou demonstrar a efetiva fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas da prestadora de serviços, encargo que lhe competia, razão por que deve ser mantida a condenação subsidiária imposta à Recorrente. Entendimento diverso encontra óbice na Súmula nº 126 do TST. Recurso de Revista não conhecido" (RR-722-56.2015.5.02.0445, 8ª Turma, Relatora Ministra Maria Cristina Irigoyen Peduzzi, DEJT 07/01/2020). Dou provimento ao recurso para declarar a responsabilidade subsidiária do segundo réu pela condenação ditada na presente ação. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mérito do Tema 1118, fixou a seguinte tese, subdividida em quatro itens:

1. Não há responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a administração pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da administração pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a administração pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Nesses termos, ressalvadas as situações dos itens 2, 3 e 4, não se configura responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Não se depreende do acórdão regional, entretanto, a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

Ante o exposto, evidenciada a transcendência política, conheço do recurso de revista por contrariedade à Súmula nº 331, V, do TST.

2. MÉRITO 2.1. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 246 (RE Nº 760.931). TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118 (RE Nº 1.298.647). COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO E A CONDUTA DO PODER PÚBLICO. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Em decorrência do conhecimento do recurso de revista, dou-lhe provimento para excluir a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Em razão da improcedência do pedido de responsabilização subsidiária, condena-se a parte reclamante ao pagamento de honorários de sucumbência ao patrono do ente público, no importe de 5% sobre o proveito econômico que deixou de sofrer, ou, se não mensurável, sobre o valor da causa, ficando a obrigação de pagar honorários suspensa por 2 (dois) anos, até que se demonstre a perda da condição de vulnerabilidade econômica da parte beneficiária da justiça gratuita (art. 791-A, caput, da CLT e ADI 5766). Findo o prazo de 2 (dois) anos, extingue-se a obrigação. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, (a) conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, dar-lhe provimento para determinar o processamento do recurso de revista; (b) reconhecer a transcendência política e conhecer do recurso de revista, por contrariedade à Súmula nº 331, V, do TST , e, no mérito, dar-lhe provimento para excluir da condenação a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Condena-se a parte reclamante ao pagamento de honorários de sucumbência ao patrono do ente público, no importe de 5% sobre o proveito econômico obtido, ou, se não mensurável, sobre o valor da causa, ficando a obrigação suspensa por 2 (dois) anos, até que se demonstre a perda da condição de vulnerabilidade econômica da parte beneficiária da justiça gratuita (art. 791-A, caput, da CLT e ADI 5766). Findo o prazo de 2 (dois) anos, extingue-se a obrigação. Brasília, 11 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)