Administração Pública não é culpada automaticamente por dívidas trabalhistas de terceirizadas, decide TST

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 8ª Turma GMEV/PAM/csn/iz JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. O acórdão anteriormente proferido por esta Turma, no qual se manteve a responsabilidade subsidiária do ente público, encontra-se em dissonância com decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118), com repercussão geral de observância obrigatória pelas Turmas do TST (art. 988, § 2º, II, do CPC).

II. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se dá provimento para determinar o processamento do recurso de revista . JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO DE REVISTA.

ACÓRDÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. Nos termos do item I da tese fixada no Tema 1118, não se configura a responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada.

II. No caso destes autos, não se depreende do acórdão regional a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

III. Juízo de retratação que se exerce para conhecer do recurso de revista e dar-lhe provimento a fim de excluir a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público tomador de serviços. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 246-44.2018.5.10.0104 , em que é Recorrente(s) DISTRITO FEDERAL e são Recorrido(s)[AUTOR] [RÉ] e [RÉ] . Em face do acórdão anterior proferido por esta Turma, a parte interpôs recurso extraordinário em relação ao tema “terceirização – responsabilidade subsidiária da administração pública”. O Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento realizada no dia 13 de fevereiro de 2025, fixou tese de mérito no Tema de Repercussão Geral 1118 (leading case: RE-1.298.647/SP-RG). A Vice-Presidência desta Corte Superior determinou o retorno dos autos a esta Turma, para eventual exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

É o relatório.

VOTO I - AGRAVO DE INSTRUMENTO 1. CONHECIMENTO Os pressupostos de admissibilidade do agravo de instrumento já foram superados no acórdão anterior, que examinou o mérito da controvérsia.

2. MÉRITO 2.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Depreende-se da decisão agravada que a condenação subsidiária foi fundada em premissa superada pelo item I do Tema 1118 , pois não decorre da efetiva comprovação, pela parte autora, de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o inadimplemento das parcelas postuladas e a conduta do ente público tomador de serviços. Dou provimento ao agravo de instrumento, no exercício do juízo de retratação, para determinar o processamento do recurso de revista. II - RECURSO DE REVISTA 1. CONHECIMENTO 1.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. TRANSCENDÊNCIA POLÍTICA. No julgamento anterior, esta Turma analisou o seguinte trecho do acórdão regional: RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTATAÇÃO DE CULPA. SÚMULA/TST 331 O Juízo de origem condenou o segundo reclamado, Distrito Federal, de forma subsidiária, ao pagamento das parcelas pecuniárias deferidas ao reclamante, sob o fundamento de que o ente público, "evidenciada a desídia da prestadora de serviços, no que tange a parcelas que compõem o núcleo de direitos mínimos trabalhistas, patente a culpa do tomador, pela contratação e fiscalização deficitária de empresa inidônea." (fl. 298). Contra essa decisão insurge-se o [EMPRESA]. Sustenta que "a Primeira Reclamada foi contratada pelo [EMPRESA] não no desiderato de fornecer mão-de-obra, mas para o fornecimento de um produto/serviço específico - refeições em restaurante comunitário -, sob o regime de empreitada por preço unitário" (fl. 310). Sucessivamente sustenta, ainda, que competia ao autor comprovar a omissão do ente público, que houve falha ou falta de fiscalização do contrato, ônus do qual não se desvencilhou, na medida em que não houve indicação de qualquer conduta grave de sua parte. Salienta que a mera inadimplência da primeira reclamada não pode ser transferida automaticamente para a Administração Pública, o que afronta a decisão da ADC-16, bem como o item V, da Súmula 331/TST. Requereu a exclusão da condenação que lhe foi imposta. Examino. No caso, o Distrito Federal, sequer trouxe aos autos o contrato firmado com a primeira reclamada, não se desvencilhando do ônus de comprovar a alegada tese de ter firmado contrato de empreitada e não ser beneficiário dos serviços prestados pela primeira reclamada. Tem-se, pois o contrato como sendo de prestação de serviços, cabendo o exame da responsabilidade subsidiária. O enfoque jurisprudencial dado ao tema da responsabilidade subsidiária da Administração Pública Direta e Indireta em contratos de terceirização está, há tempos, sedimentado no sentido de que a responsabilidade do tomador dos serviços adviria da inobservância do dever legal de fiscalizar a execução do contrato, a ser analisada caso a caso. Desta forma, não está excluída a responsabilidade subjetiva do Poder Público, mas a simples inadimplência das obrigações trabalhistas pelo empregador não é fator suficiente para constatação de culpa do tomador dos serviços. Neste sentido, foi o julgamento proferido na ADC 16/DF pelo Excelso STF que declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º da Lei nº 8.666/1993. Observadas as reclamações julgadas procedentes e que tinham como fundamento a Súmula/TST 331, sobreveio nova redação ao verbete sumular em 2011, conforme a seguir: "IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral." Em 27/04/2017, o Excelso STF ao julgar o RE 760931 fixou, na linha desse entendimento, tese de repercussão geral, segundo a qual: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93". Traçados tais parâmetros, o exame do caso concreto é que informará a presença ou não de culpa do ente contratante/tomador. No plano jurídico, o ponto de partida para a análise do caso é a Lei nº 8.666/1993, que contém normas gerais sobre licitações e contratos aplicáveis à Administração Direta e Indireta de todos os entes da federação. A citada lei expressamente prevê o dever de a Administração fiscalizar a execução do contrato (arts. 58, III e 67). O Distrito Federal, por sua vez, disciplinou os procedimentos referentes à execução dos contratos que celebra por intermédio da Portaria nº 29-SGA, de 25 de fevereiro de 2004, publicada no DODF de 26/2/2004. Consta do art. 5º do referido normativo que: "Caberá diretamente ao executor do contrato: I - supervisionar, fiscalizar e acompanhar a execução do contrato, apresentando relatórios circunstanciados ao término de cada etapa ou quando solicitado pelo contratante; [...] V - remeter, até o 10° (décimo) dia útil do mês subseqüente ao da efetiva prestação do objeto contratual, o relatório de acompanhamento da execução do contrato à chefia imediata, que adotará as medidas cabíveis; [...] VII - fiscalizar o cumprimento das obrigações, encargos sociais e trabalhistas pela contratada, compatível com os registros previstos no inciso anterior, no que se refere à execução do contrato; VIII - emitir parecer em todos os atos da Administração relativo à execução do contrato, em especial, no que tange à aplicação de sanções, alterações e repactuações do contrato; [...]" Ressalto, ainda, que em outros processos com situação análoga a este, o próprio Distrito Federal apresentou cópia da Ordem de Serviço nº 25, datada de 16/05/2011 e publicada em 18/5/2011 no DODF (Seção 01, pág. 8,), que disciplina os procedimentos de fiscalização e acompanhamento contratuais constantes da cartilha do executor. Dentre as atribuições descritas no art. 1º, conferidas ao executor do contrato, destaco as seguintes: "V - exigir da empresa contratada os comprovantes de pagamento dos salários, vales-transportes, auxílio alimentação dos empregados e de outros documentos necessários à comprovação do fiel cumprimento das obrigações contratuais; VI - exigir da empresa contratada os recolhimentos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, com a apresentação de cópia do Protocolo de Envio de Arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP), cópia da Guia de Recolhimento do FGTS (GRF) com a autenticação mecânica bancária ou o comprovante do recolhimento efetuado pela Internet, cópia da relação dos trabalhadores, constantes do Arquivo SEFIP (RE) e cópia da Relação de Tomadores/Obras (RET; VII - exigir da empresa contratada os recolhimentos das contribuições ao INSS, com a apresentação de cópia do Comprovante de Envio de Arquivos, emitidos pela Conectividade Social (GEFIP), cópia do Comprovante de Declaração à Previdência, cópia da Guia da Previdência Social (GPS) com autenticação mecânica bancária ou comprovante de pagamento pela Internet, cópia da relação dos trabalhadores constantes do arquivo SEFIP (RE) e cópia da Relação de Tomadores/Obras (RET; VIII - conferir e destacar a retenção da contribuição previdenciária e dos impostos incidentes sobre a prestação dos serviços;" Nesse cenário normativo de imposição de fiscalização contratual pelo Poder Público, a presença do contrato, como elemento mínimo de prova de regularidade, é essencial, bem como o ônus de provar o acompanhamento na execução do contrato é do tomador dos serviços, por ser o mais apto a produzir a prova, detentor que é dos documentos de contratação e de fiscalização. Portanto, não há inversão do ônus da prova quando se atribui ao poder público o encargo de comprovar que exerceu seu poder-dever de fiscalizar o contrato de prestação de serviços. Está excluída, portanto, a ofensa aos dispositivos que disciplinam a distribuição do ônus da prova, bem como aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Conforme acima ressaltado, o [EMPRESA] sequer trouxe aos autos o contrato firmado com a primeira reclamada. Vale acrescentar que o ente público não apresentou nenhum documento apto a demonstrar efetiva fiscalização pelo tomador de serviços, uma vez que se limitou a juntar documentos (despacho SEI e folha de pagamento), que nem mesmo mencionam o nome do autor (fls. 236/238), e Certificado de Regularidade do FGTS - CRF, emitido pela CEF (fl. 239), os quais não são aptos a comprovar a fiscalização das parcelas pleiteadas na inicial. Destaco, ainda, que as parcelas deferidas em sentença, às fls. 289/300, demonstram a omissão e negligência quanto à fiscalização do contrato mantido com a empresa terceirizada, a ponto de não ter sequer coibido a falta de pagamento de parcelas básicas do contrato laboral, a exemplo do salário dos últimos três meses. Porque não adotadas pelo Distrito Federal as devidas providências para garantir o cumprimento integral das obrigações trabalhistas por parte da empresa que ele mesma elegeu, ante o deferimento ao autor de verbas trabalhistas devidas pela primeira reclamada, concluo que não foi observada a regra básica de fiscalização contratual prevista no art. 58, III e 67 da Lei nº 8.666/93, bem como nos arts. 5º da Portaria/DF nº 29-SGA/2004 e 1º da Ordem de Serviço/DF nº 25/2011. Evidenciada a culpa nos termos da Súmula/TST 331, V, pela falta de adequada fiscalização, é cabível a responsabilidade subsidiária da recorrente pelas parcelas pecuniárias de condenação. Ressalto que o teor da Súmula 331 do TST expressa interpretação sistemática do ordenamento jurídico, composto em sua integralidade do resultado do exercício da função jurisdicional, razão pela qual o inciso IV dessa súmula reporta-se, claramente, à Lei nº 8.666/1993, o que exclui a alegada violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II da CF). Não há violação ao art. 37, § 6º, da CF/88, uma vez que a responsabilização subsidiária decorreu da constatação de negligência em uma situação causadora de danos, pouco importando que tais danos se originem diretamente da Administração, ou, indiretamente, por meio de terceiro que com ela contratou e executou serviços a seu favor. Acrescento, ainda, que esta decisão está em conformidade com a ADC 16 do Excelso STF, o que resguarda o preceito contido no art. 97 CF/88. Considero incólume, de igual forma, o preceito contido no art. 22, XXVII da Constituição Federal, pois ausente violação da competência legislativa da União. Além disso, não há violação à cláusula de reserva de plenário ou à súmula vinculante nº 10 do STF, já que não foi declarada a inconstitucionalidade do art. 71, § 1º da Lei nº 8.666/1993. Apenas foi dada, ao dispositivo, interpretação em conformidade com a Súmula 331/TST e com a ADC 16/DF do STF. Foi observado, desse modo, o art. 102, § 2º da CF/88.Nego provimento ao recurso da segunda reclamada. Ressalto, por fim, que a responsabilidade subsidiária foi examinada à luz dos dispositivos legais e constitucionais pertinentes, o que está em conformidade com a OJ 118 da SDI-1 do TST. Nego provimento ao recurso do Distrito Federal. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mérito do Tema 1118, fixou a seguinte tese, subdividida em quatro itens:

1. Não há responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a administração pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da administração pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a administração pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Nesses termos, ressalvadas as situações dos itens 2, 3 e 4, não se configura responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Não se depreende do acórdão regional, entretanto, a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

Ante o exposto, evidenciada a transcendência política, conheço do recurso de revista por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993.

2. MÉRITO 2.1. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 246 (RE Nº 760.931). TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118 (RE Nº 1.298.647). COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO E A CONDUTA DO PODER PÚBLICO. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Em decorrência do conhecimento do recurso de revista, dou-lhe provimento para excluir a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Em razão da improcedência do pedido de responsabilização subsidiária, condena-se a parte reclamante ao pagamento de honorários de sucumbência ao patrono do ente público, no importe de 5% sobre o proveito econômico que deixou de sofrer, ou, se não mensurável, sobre o valor da causa, ficando a obrigação de pagar honorários suspensa por 2 (dois) anos, até que se demonstre a perda da condição de vulnerabilidade econômica da parte beneficiária da justiça gratuita (art. 791-A, caput, da CLT e ADI 5766). Findo o prazo de 2 (dois) anos, extingue-se a obrigação. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, (a) conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, dar-lhe provimento para determinar o processamento do recurso de revista; (b) reconhecer a transcendência política e conhecer do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993 , e, no mérito, dar-lhe provimento para excluir da condenação a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Condena-se a parte reclamante ao pagamento de honorários de sucumbência ao patrono do ente público, no importe de 5% sobre o proveito econômico obtido, ou, se não mensurável, sobre o valor da causa, ficando a obrigação suspensa por 2 (dois) anos, até que se demonstre a perda da condição de vulnerabilidade econômica da parte beneficiária da justiça gratuita (art. 791-A, caput, da CLT e ADI 5766). Findo o prazo de 2 (dois) anos, extingue-se a obrigação. Brasília, 11 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)