Administração Pública não é culpada automaticamente em terceirização: trabalhador precisa provar negligência

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 8ª Turma GMEV / PAM/csn JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. O acórdão anteriormente proferido por esta Turma, no qual se manteve a responsabilidade subsidiária do ente público, encontra-se em dissonância com decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118), com repercussão geral de observância obrigatória pelas Turmas do TST (art. 988, § 5º, II, do CPC).

II. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se dá provimento para determinar o processamento do recurso de revista . JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO DE REVISTA.

ACÓRDÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. Nos termos do item I da tese fixada no Tema 1118, não se configura a responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada.

II. No caso destes autos, não se depreende do acórdão regional a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

III. Juízo de retratação que se exerce para conhecer do recurso de revista e dar-lhe provimento a fim de excluir a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público tomador de serviços. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 368-25.2017.5.05.0462 , em que é Recorrente(s) ESTADO DA BAHIA e são Recorrido(s)S BASE TEC SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS [RÉ] e [RÉ][NOME] . Em face do acórdão anterior proferido por esta Turma, a parte interpôs recurso extraordinário em relação ao tema “terceirização – responsabilidade subsidiária da administração pública”. O Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento realizada no dia 13 de fevereiro de 2025, fixou tese de mérito no Tema de Repercussão Geral 1118 (leading case: RE-1.298.647/SP-RG). A Vice-Presidência desta Corte Superior determinou o retorno dos autos a esta Turma, para eventual exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

É o relatório.

VOTO I – AGRAVO DE INSTRUMENTO 1. CONHECIMENTO Os pressupostos de admissibilidade do agravo de instrumento já foram superados no acórdão anterior, que examinou o mérito da controvérsia.

2. MÉRITO 2.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Depreende-se da decisão agravada que a condenação subsidiária foi fundada em premissa superada pelo item I do Tema 1118 , pois não decorre da efetiva comprovação, pela parte autora, de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o inadimplemento das parcelas postuladas e a conduta do ente público tomador de serviços. Dou provimento ao agravo de instrumento, no exercício do juízo de retratação, para determinar o processamento do recurso de revista.

II. RECURSO DE REVISTA 1. CONHECIMENTO 1.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. TRANSCENDÊNCIA POLÍTICA. No julgamento anterior, esta Turma analisou o seguinte trecho do acórdão regional: RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA Busca o recorrente a reforma da sentença que fixou a sua responsabilidade subsidiária pelo pagamento dos créditos trabalhistas deferidos ao reclamante, inadimplidos pela primeira reclamada, sua real empregadora. A impugnação se ampara na impossibilidade de a Administração Pública ser responsabilizada pelo inadimplemento das obrigações de seus contratados perante terceiros, sobretudo nas hipóteses em que o contrato é regido pela Lei 8.666/1993. Não procede. Observe-se, de início, que o reclamante não persegue reconhecimento de vínculo de emprego com o Estado da Bahia, mas a sua responsabilização subsidiária na qualidade de tomador dos serviços da primeira reclamada. Ultrapassado esse ponto, é certo que Lei 8.666/93, a cujo art. 71 se apega o segundo acionado para defender, com cores de imunidade, a impossibilidade de sua responsabilização, se limita a vedar a transferência das obrigações à Administração Pública, de modo a onerá-la exclusivamente, com a consequente liberação da empresa contratada. No caso, está-se diante de responsabilidade subsidiária do segundo reclamado, em que se preserva a obrigação da empresa contratada porque não há, logicamente, a sua transferência. Dito isto, se inexiste, na referida lei, vedação à corresponsabilidade da Administração Pública, restaria saber se o processo licitatório por ela regulado inviabiliza o reconhecimento das culpas in eligendo e in vigilando. A despeito do processo de licitação ter como um dos seus princípios o da impessoalidade, a Administração Pública detém o controle e a direção dos atos tendentes a alcançar o seu objetivo. Assim, não perde a licitação a natureza de procedimento de escolha, mesmo submetido a critérios de ordem legal. Do mesmo modo, como contratante e destinatária do serviço ou da obra, deve fiscalizar o cumprimento do contrato, inclusive em relação às obrigações derivadas da sua execução. No caso, o instrumento contratual firmado com a primeira reclamada reza expressamente a contratada se obriga, por exemplo, a "comprovar o fornecimento de vale-transporte e alimentação aos seus empregados bem como o pagamento dos salários, recolhimentos das contribuições sociais e previdenciárias (FGTS, INSS E PIS), sob pena de, em caso de recusa ou falta de exibição dos mesmos, inclusive da folha de pagamento, ser sustada o pagamento de quaisquer faturas que lhes forem devidas até o cumprimento desta obrigação", (id. 3d3462f, pág. 2), o que evidencia a possibilidade real de fiscalização, comprovadamente não exercida, das obrigações trabalhistas diretamente pela tomadora dos serviços. Afinal, nada mais normal ao recorrente, como contratante, arvorar-se à atividade interna de fiscalização, ou seja, dentro da relação contratual, o que não se confunde com a fiscalização externa, de competência dos órgãos do Ministério do Trabalho e Emprego. Impende registrar, no tocante ao ônus da prova do cumprimento do dever fiscalizatório, que este Regional recentemente aprovou a Súmula nº 41, in verbis: "RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA.CULPA IN VIGILANDO. ÔNUS DA PROVA. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Recai sobre a Administração Pública direta e indireta o ônus de demonstrar que fiscalizava o cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora.". Na espécie, não há prova nos autos da fiscalização efetiva do contrato objeto desta demanda. Imperioso destacar a importância do resultado das fiscalizações que não pedem ser vistas como meras formalidades, ou seja, devem ocorrer mês a mês, para o efetivo cumprimento das obrigações trabalhistas pela primeira demandada. Perquirir em derredor desses fatos não exige que sejam eles necessariamente agitados na peça vestibular, considerando que a causa de pedir apta a validar o pedido de responsabilidade do recorrente é a sua condição de tomadora dos serviços prestados por empregados da empresa contratada, os quais não tiveram honrados os créditos trabalhistas. Observe-se, neste particular, que em 24/11/2010 o Supremo Tribunal Federal, por maioria de seus membros, julgou procedente a AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE (ADC 16) em face o artigo 71, § 1º, da Lei n. 8.666, de 21/6/1993. Esta decisão de controle concentrado in abstrato tem como consequência desvinculada que está de casos concretos a manutenção da vigência e eficácia da norma considerada constitucional, cuja compatibilidade da lei é em tese. Não se cuida, pois, do julgamento de uma relação concreta, mas, sim, da validade de uma lei em tese. Daí se concluir, forçosamente, que a atividade jurisdicional dos demais órgãos do Poder Judiciário não resta subtraída, estando garantido o acesso ao judiciário quando presente a lesão ou ameaça de lesão a direito, garantia essa sob a proteção constitucional (art. 5º, inciso XXXV) que consagra o princípio do direito de ação ou da inafastabilidade do Poder Judiciário. Certo é, portanto, na linha do pensamento de [NOME], que o julgamento da ação declaratória de constitucionalidade apreciou, no plano abstrato, apenas um dos sentidos da norma que deve ser respeitada, mas seus efeitos estão intimamente vinculados, também, apenas, aos motivos e fundamentos determinantes, não estando os demais sentidos da norma surgidos em contextos diversos sob o mando do efeito vinculante, até porque, o confronto abstrato entre o texto da lei e a Constituição não condiciona, necessariamente, todos e quaisquer casos que envolvam a sua aplicação. (A Aparente Derrota da Súmula 331/TST e a Responsabilidade do Poder Público na Terceirização). Não foi sem propósito que o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Min. Cezar Peluso, advertiu que o entendimento fixado na ADC 16 "não impedirá o TST de reconhecer a responsabilidade, com base nos fatos de cada causa", pois o "STF não pode impedir o TST de, à base de outras normas, dependendo das causas, reconhecer a responsabilidade do poder público". Ademais, ressalvou o Ministro, o fundamento utilizado pelo TST é a responsabilidade pela omissão culposa da Administração Pública, em relação à fiscalização da empresa contratada, quanto à idoneidade e cumprimento ou não dos encargos sociais nos contratos de licitação de prestação de serviços. Com percuciência pondera [NOME] que, quando "a Administração Pública recorre a terceiros para a execução de tarefas que ela mesma pode executar, ela está terceirizando. Embora se trate de contratação que obedece às regras e princípios do direito administrativo, a terceirização acaba, muitas vezes, por implicar burla aos direitos sociais do trabalhador da empresa prestadora do serviço, o que coloca a Administração Pública sob a égide do direito do trabalho. Daí a necessidade de sujeitar-se às decisões normativas da Justiça do Trabalho." (Direito Administrativo, Atlas, 19ª Edição, 2006, p. 342). Sobre a matéria, o colendo Tribunal Superior do Trabalho, em julgamentos posteriores ao proferido pelo Supremo Tribunal Federal, atuando no legítimo exercício de sua competência constitucional exclusiva (art. 111 e seguintes), pontifica: "AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. RECONHECIMENTO DE VÍNCULO DE EMPREGO COM A TOMADORA DE SERVIÇO - ENTIDADE PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA - IN VIGILANDO -. ISONOMIA SALARIAL. OJ 383, SBDI-1/TST. Na hipótese, o Regional consignou que a Reclamante foi contratada por intermédio de empresa terceirizada e passou a laborar como caixa, percebendo, contudo, remuneração inferior aos empregados da CEF que exerciam as mesmas funções. É entendimento desta Corte que a contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com ente da Administração Pública, não afastando, contudo, pelo princípio da isonomia, o direito dos empregados terceirizados às mesmas verbas trabalhistas legais e normativas asseguradas àqueles contratados pelo tomador dos serviços, desde que presente a igualdade de funções. Trata-se de aplicação analógica do art. 12, a, da Lei 6.019, de 03.01.1974 (OJ 383, SDI-1/TST). Noutro norte, as entidades estatais têm responsabilidade subsidiária pelas dívidas previdenciárias e trabalhistas das empresas terceirizadas que contratam, nos caos em que desponta sua culta - in vigilando - quanto ao cumprimento da legislação trabalhista e previdenciária por parte da empresa terceirizante contratada. É, portanto, constitucional o art. 71 da Lei 8.666/93 (ADC 16, julgada pelo STF em 24.11.2010), não implicando, porém, naturalmente, óbice ao exame da culpa na fiscalização do contrato terceirizado. Evidenciada essa culpa nos autos, incide a responsabilidade subjetiva prevista nos arts. 186 e 927, caput, do CCB/2002, observados os respectivos períodos de vigência. Assim, em face dos estritos limites do recurso de revista (art. 896, CLT), não é viável reexaminar a prova dos autos a respeito da efetiva conduta fiscalizatória do ente estatal (Súmula 126/TST). Agravo de instrumento desprovido." (AC. 6ª Turma, TST-AIRR-71240-34.2009.5.13.0006, Rel. Min. Maurício Godinho Delgado, 1º/12/2010); "RECURSO DE REVISTA - ENTE PÚBLICO -RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - ADC Nº 16 - JULGAMENTO PELO STF - CULPA IN VIGILANDO - OCORRÊNCIA NA HIPÓTESE DOS AUTOS - ARTS. 58, III, E 67, CAPUT E § 1º, DA LEI Nº 8.666/93 - INCIDÊNCIA. O STF, ao julgar a ADC nº 16, considerou o art. 71 da Lei nº 8.666/93 constitucional, de forma a vedar a responsabilização da Administração Pública pelos encargos Trabalhistas devidos pela prestadora dos serviços, nos casos de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte do vencedor de certame licitatório. Entretanto, ao examinar a referida ação, firmou o STF o entendimento de que, nos casos em que restar demonstrada a culpa in vigilando do ente público, viável se torna a sua responsabilização pelos encargos devidos ao trabalhador, já que, nesta situação, a administração pública responderá pela sua própria incúria. Nessa senda, os arts. 58, III, e 67, caput e § 1º, da Lei nº 8.666/93 impõe à administração pública o ônus de fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações assumidas pelo vencedor da licitação (dentre elas, por óbvio, as decorrentes da legislação laboral), razão pela qual à entidade estatal caberá, em juízo, trazer os elementos necessários à formação do convencimento do magistrado (arts. 333, II, do CPC e 88 da CLT). Na hipótese dos autos, além de fraudulenta a contratação do autor, não houve a fiscalização, por parte do Estado recorrente, acerca do cumprimento das ditas obrigações, conforme assinalado pelo Tribunal de origem, razão pela qual dever ser mantida a decisão que o responsabilizou subsidiariamente pelos encargos devidos ao autor. Recurso de revista não conhecido." (1ª Turma, TST-RR-67400-67.2006.5.15.0102, Rel. Min. Vieira de Mello Filho, 7/12/2010). Lúcidas e oportunas são as reflexões de [NOME]: "Encarta-se no princípio da legalidade o princípio da finalidade. Não se compreende uma lei, não se entende uma norma, sem entender qual o seu objetivo. Donde, também não se aplica uma lei corretamente se o ato de aplicação carecer de sintonia com o escopo por ela visado. Implementar uma regra de Direito não é homenagear exteriormente sua dicção, mas dar satisfação a seus propósitos. Logo, só se cumpre a legalidade quando se atende à sua finalidade. Atividade administrativa desencontrada com o fim legal é invalida e por isso judicialmente censurável." (Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 17ª Edição, 2004, p. 680). Fórmula exegese forçada quem credita ao ente público isenção da obrigação/dever de monitorar e diligenciar a atuação da empresa terceirizada quanto ao efetivo cumprimento das obrigações legais trabalhistas, sendo a Administração Pública detentora de responsabilidade fiscalizadora no curso da prestação dos serviços, pois inexiste salvo conduto para prática negligente. Nessa leitura primeira da antinomia que reclama solução concluo: "O fato dessa contratação ter ocorrido mediante processo licitatório não o desonera do encargo legal de fiscalizar a atuação do contratado, nem afasta a aplicação do artigo 186 do Código Civil. O comportamento negligente e omisso, que permite a lesão aos direitos fundamentais do trabalhador que atuou em seu benefício, configura culpa in vigilando e viola o interesse público albergado nos princípios da legalidade, moralidade e eficiência elencados no artigo 37 da CF/88, que exigem a atuação pautada pela boa governança e accountability na gestão da coisa pública." ([NOME], Artigo 71 da Lei nº 8.666/93 e Súmula n.º 331 do C. TST: Poderia ser Diferente?, Revista do TRT 3ª Região, V. 51, n. 81, jan-jun/2010, p. 71). Disso decorre que, sem mossa não apenas ao art. 71 da Lei 8.666/1993, mas aos demais dispositivos reportados no recurso, é perfeitamente lícito, com fundamento, sobretudo, no § 6º do art. 37 da CF, que se reconheça a responsabilidade subsidiária da Administração Pública. Nesse contexto, pois, o TST, ao aprovar a redação do novo inciso V da Súmula 331, que tem fundamento na culpa in eligendo e in vigilando, não desbordou dos limites constitucionais em que lhe é dado atuar. Senão, veja-se: "Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada". Registre-se, justamente por isso, que o presente julgamento, longe do que possa imaginar o recorrente, não implica pronunciar, direta ou indiretamente, inconstitucionalidade do art. 71 da Lei 8.666/1993, não se podendo, nessa linha, cogitar de violação à cláusula constitucional de reserva de plenário. Por derradeiro, cumpre observar que a presente decisão não conflita com a tese fixada no julgamento do RE 760931, uma vez que a [EMPRESA] não impediu, de forma irrestrita, a responsabilização na modalidade pronunciada nestes autos, mas tão somente assentou que ela não ocorre de forma automática. Com efeito, in casu, a responsabilização subsidiária do tomador não se deu automaticamente, mas sim porque restou evidenciada a conduta culposa decorrente do descumprimento do dever fiscalizatório, assim como, da inércia de efetiva aplicação coercitiva decorrente do contrato para imposição de cumprimento das obrigações ali pactuadas, bem como, da escolha da prestadora de serviços. Portanto, considerando que o segundo acionado não logrou provar o exercício do dever de fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas decorrentes do contrato firmado com a primeira demandada, mantenho, neste ponto, a sentença hostilizada. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mérito do Tema 1118, fixou a seguinte tese, subdividida em quatro itens:

1. Não há responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a administração pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da administração pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a administração pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Nesses termos, ressalvadas as situações dos itens 2, 3 e 4, não se configura responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Não se depreende do acórdão regional, entretanto, a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

Ante o exposto, evidenciada a transcendência política, conheço do recurso de revista por contrariedade à Súmula nº 331, V, do TST.

2. MÉRITO 2.1. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 246 (RE Nº 760.931). TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118 (RE Nº 1.298.647). COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO E A CONDUTA DO PODER PÚBLICO. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Em decorrência do conhecimento do recurso de revista, dou-lhe provimento para excluir a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, (a) conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, dar-lhe provimento para determinar o processamento do recurso de revista; (b) reconhecer a transcendência política e conhecer do recurso de revista, por contrariedade à Súmula nº 331, V, do TST , e, no mérito, dar-lhe provimento para excluir da condenação a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Brasília, 11 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)