Administração Pública não é culpada automaticamente por dívidas de empresas terceirizadas, decide TST

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 8ª Turma GMEV/PAM/csn JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO [NOME]. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. O acórdão anteriormente proferido por esta Turma, no qual se manteve a responsabilidade subsidiária do ente público, encontra-se em dissonância com decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118), com repercussão geral de observância obrigatória pelas Turmas do TST (art. 988, § 2º, II, do CPC).

II. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se dá provimento paradeterminar o processamento do recurso de revista . JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO DE REVISTA.

ACÓRDÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO [NOME]. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. Nos termos do item I da tese fixada no Tema 1118, não se configura a responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada.

II. No caso destes autos, não se depreende do acórdão regional a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

III. Juízo de retratação que se exerce para conhecer do recurso de revista e dar-lhe provimento a fim de excluir a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público tomador de serviços. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 394-85.2016.5.05.0291 , em que é Recorrente(s) ESTADO DA BAHIA e são Recorrido(s)[AUTOR] C & [AUTOR] E OUTRO e [RÉ][NOME] . Em face do acórdão anterior proferido por esta Turma, a parte interpôs recurso extraordinário em relação ao tema “terceirização – responsabilidade subsidiária da administração pública”. O Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento realizada no dia 13 de fevereiro de 2025, fixou tese de mérito no Tema de Repercussão Geral 1118 (leading case: RE-1.298.647/SP-RG). A Vice-Presidência desta Corte Superior determinou o retorno dos autos a esta Turma, para eventual exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

É o relatório.

VOTO I – AGRAVO DE INSTRUMENTO 1. CONHECIMENTO Os pressupostos de admissibilidade do agravo de instrumento já foram superados no acórdão anterior, que examinou o mérito da controvérsia.

2. MÉRITO 2.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO [NOME]. NECESSIDADE. Depreende-se da decisão agravada que a condenação subsidiária foi fundada em premissa superada pelo item I do Tema 1118 , pois não decorre da efetiva comprovação, pela parte autora, de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o inadimplemento das parcelas postuladas e a conduta do ente público tomador de serviços. Dou provimento ao agravo de instrumento, no exercício do juízo de retratação, para determinar o processamento do recurso de revista.

II. RECURSO DE REVISTA 1. CONHECIMENTO 1.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO [NOME]. NECESSIDADE. TRANSCENDÊNCIA POLÍTICA. No julgamento anterior, esta Turma analisou o seguinte trecho do acórdão regional: RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA Manifesta-se inconformado o ente público com a sentença que o condenou subsidiariamente ao pagamento das obrigações trabalhistas tidas como inadimplidas. Reafirma argumento já trazido com a contestação, atinente à tese firmada pelo STF no RE 760.931 que declarou a constitucionalidade do §1º do art. 71 da Lei 8.666/93 e reforçou a necessidade de comprovação de culpa em relação aos terceirizados e prova de nexo de causalidade entre a conduta omissiva ou comissiva da administração pública e o dano sofrido pelo trabalhador. Defende que é do empregado o ônus de prova quanto a ausência de fiscalização do contrato celebrado com a primeira reclamada, sustentando que não deve ser reconhecida a responsabilidade subsidiária com base na distribuição do ônus da prova em desfavor do ente público. Afirma, ademais, não haver prova quanto a sua conduta culposa, destacando que apresentou documentos, cópias do contrato e aditivos, quanto ao processo licitatório e seu regular processamento ao tempo da contratação da primeira reclamada. Analiso. Incontroversa nos autos a contratação do reclamante como vigilante pela 1ª Reclamada ([EMPRESA]) para prestação de serviços à segunda ré, recorrente. O vinculo durou de 31.03.2011 a 14.07.2017 A Administração Pública, lato sensu, ao contratar terceirização de mão de obra, tem o dever legal de escolher empresa eficiente e idônea e fiscalizar o cumprimento das obrigações legais de natureza trabalhista, previdenciária e fiscal. Os art. 58, III, art. 67 e art. 112 da Lei 8.666/9 especificam o dever de fiscalização dos contratos, possibilitando, inclusive, a aplicação de sanções ao contratado, consoante expressa o inciso IV do art.

58. O art. 2º da Lei 8.666/93 é preciso quanto à observância do procedimento licitatório. Nesse contexto, o §1º do art. 71 da Lei 8.666/93, ao dispor que "a inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis", não pode ser compreendido como um salvo conduto para o descumprimento dos deveres de fiscalização, tampouco há de desonerar o ente público de responsabilidade quando, vilipendiando a legalidade e eficiência impostas pelo art. 37, caput da CF/88, negligencia quanto ao procedimento licitatório. Portanto, quando do julgamento da ADC 16, de relatoria do Min. Cezar Peluso, o STF não excluiu a responsabilidade subsidiária do ente público. Decidiu pela constitucionalidade do art. 71§ 1º da Lei 8.666/93, firmando tese no sentido de, nos contratos firmados, não se admitir a transferência automática dos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais para a administração pública. Não alijou do ordenamento jurídico nacional o item IV da Súmula 331 do TST, porquanto considerou que, nos termos em que está posto no art. 71§ 1º da Lei 8.666/93, dispositivo tido por constitucional, não "significa que eventual omissão da Administração Pública, na obrigação de fiscalizar as obrigações do contratado, não gere responsabilidade", consoante afirmado pelo ministro relator. Expressivo o voto da Min. Cármen Lúcia ao estabelecer que "a previsão legal de impossibilidade de transferência da responsabilidade pelo pagamento de obrigações trabalhistas não adimplidas pelo contratado particular não contraria o princípio da responsabilidade do Estado, apenas disciplinando a relação entre a entidade da Administração Pública e seu contratado." Mais adiante acrescenta que "não se pode acolher o argumento, muitas vezes repetido nas peças apresentadas pelos amici curiae desta ação, de que 'a Administração Pública não tem meio de evitar o inadimplemento de obrigações trabalhistas por partes das empresas contratadas.' Desde o processo licitatório, a entidade pública contratante deve exigir o cumprimento das condições de habilitação (jurídica, técnica, econômico-financeira e fiscal) e fiscalizá-las na execução do contrato." Pontua, ademais que "eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular" Portanto, a premissa essencial firmada no ADC16 é quanto a impossibilidade da responsabilização automática (objetiva) da administração pública, advindo daí a constitucionalidade do art. 71§ 1º da Lei 8.666/93, não descartando a responsabilidade subjetiva, fundada na culpa in eligendo, representada pela supressão do processo licitatório, ou in vigilando, que se manifesta pela negligência na fiscalização do adimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Nessa linha o TST deu nova redação ao item IV e inseriu o item V à Súmula 331, nos seguintes termos: "IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. V - Os entes integrantes da administração pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n. 8.666/93, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada." Vale destacar que no julgamento do RE 760.931, em 30.03.2017, com repercussão geral reconhecida, no qual se discutiu a responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa terceirizada, o Excesso STF reafirmou o entendimento exarado no julgamento da ADC 16. Consoante destacado pelo Min. Redator Edson Fachin, ao apreciar os embargos declaratórios opostos, "está cristalino no acórdão e na respectiva tese de repercussão geral, a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade". A alegação de que a [EMPRESA] não responde pela escolha (culpa in eligendo) em razão de ter observado o processo licitatório, esvazia-se, na medida em que fica patente a ineficiência em aferir a regularidade no cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada (culpa in vigilando). Desta forma, deve ficar demonstrada nos autos a conduta culposa do ente público contratante, o que ocorre ao contratar sem licitação ou negligenciar sua obrigação de fiscalizar o correto cumprimento das obrigações contratuais e legais da sua prestadora de serviços, na qualidade de empregadora dos trabalhadores terceirizados de cuja força de trabalho é o tomador final. No particular, os documentos juntados pelo ente público apenas atestam que houve processo licitatório, entretanto, somente foram encaminhadas três notificações à primeira reclamada quanto a irregularidades no cumprimento de direitos dos empregados terceirizados. No ID 86048e6 - pag. 22/23 consta referência a atraso de salário e vale transporte de março e abril de 2011, mês seguinte ao início da prestação de serviços do reclamante. Não há provas de fiscalização quanto ao cumprimento de obrigações previdenciárias e de recolhimento do FGTS. Ressalte-se que a sentença reconheceu como direitos inadimplidos férias vencidas de 2015/2016, adicional de risco, as verbas rescisórias e recolhimento de FGTS em atraso ao longo do vínculo Portanto, está patente que não foram adotadas providências efetivas no sentido de compelir o contratado ao cumprimento das suas obrigações, com efetivação de sanções autorizadas no próprio contrato firmado, omitindo-se, portanto, na fiscalização e revelando culpa por omissão. Curial reafirmar que a fiscalização em questão se estende até a ruptura do contrato dos empregados terceirizados, sendo os danos causados atestados na sentença que admitiu direitos relativos a saldo de salários, verbas rescisórias, FGTS não recolhido e direitos previstos em norma coletiva, como vale alimentação, não quitados. Nesse contexto, merece referência o quanto disposto em legislação estadual, o que vem sendo suscitado pelo MPT em diversos processos contra o ente público como argumento de reforço à obrigação de fiscalização do Estado da Bahia. A Lei Estadual Nº 9.433 de 1º de março de 2005, que regula as licitações assim dispõe: Art. 126 - São cláusulas necessárias, em todo contrato, as que estabeleçam: ... VII - o sistema de fiscalização; ... XVI - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, inclusive de apresentar, ao setor de liberação de faturas e com o condição de pagamento , os documentos necessários. Art. 127 - O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração as prerrogativas de: ... III - fiscalizar-lhes a execução; [...] SEÇÃO VII DA EXECUÇÃO, DA FISCALIZAÇÃO E DO RECEBIMENTO DO OBJETO CONTRATUAL Art. 154 - Cabe à fiscalização acompanhar e verificar a perfeita execução do contrato, em todas as suas fases, até o recebimento do objeto, competindo-lhe, primordialmente, sob pena de responsabilidade: [...] VIII - fiscalizar a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações assumidas, as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, bem como o regular cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias. Também destaca o insigne procurador que o contrato de prestação de serviços celebrado entre as reclamadas estabelece na cláusula sétima o dever de comprovar o fornecimento de vale transporte e alimentação aos seus empregados bem como o pagamento de salários, recolhimento das contribuições sociais e previdenciárias (INSS, FGTS e PIS) sob pena de, em caso de recusa ou falta de exibição dos mesmos, inclusive da folha de pagamento, ser sustado o pagamento de faturas que lhes forem devidas até o cumprimento desta obrigação. Por fim, sublinha-se no parecer da procuradoria a cláusula oitava do contrato firmado, estabelecendo que o ente publico deveria somente efetuar o pagamento da remuneração mensal devida à contratada após o acompanhamento e obtenção dos documentos comprobatórios do cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias. Portanto, decidiu adequadamente o juízo a quo, valorando criteriosamente a prova juntada aos autos pelo ente público que denuncia autêntico desprezo pelo dever de fiscalização, dever esse que, não bastasse o fundamento legal já referido, está delineado no contrato firmado. Quanto ao ônus probatório, no âmbito do TRT-5 há tese fixada na Súmula 41 do TRT-5 quanto a ser do ente público, o que se revela coerente com o art. 818, II da CLT, sobretudo após modificações trazidas pela Lei 13.467/17. Cabe também salientar, não obstante a sua obviedade, que há nítido nexo de causalidade entre a conduta omissiva do ente público e os danos causados ao obreiro, porque uma fiscalização consistente da empresa prestadora de serviços teria o condão de evitar o inadimplemento dos direitos trabalhistas reconhecidos na sentença. Ademais, em se tratando de responsabilidade secundária, que advém de fato de terceiro, a incontroversa vinculação da primeira reclamada com o ente público já anuncia a possibilidade de imputação do dever de indenizar. A responsabilidade subsidiária do ente público não contraria o disposto nos artigos 5º II, 167 e 169 da Constituição Federal. É consectário da sua atuação negocial, estritamente disciplinada pela Lei 8.666/93 que contempla, consoante já visto, os deveres de fiscalização. Ademais, sendo o ente público responsável subsidiário, tem como garantia a observância do benefício de ordem, o que implica em desencadeamento da execução da dívida trabalhista, inicialmente, contra o devedor principal e, somente não havendo êxito por essa via, será contra si direcionada, mediante cumprimento do rito executivo próprio, previsto no art. 100 da CF/88, acomodando-se, assim, as limitações orçamentárias próprias da administração pública. Não estando os sócios do devedor principal incluídos na lide e, portanto, não figurando no título executivo judicial, tornando-se necessário o direcionamento da execução contra o ente público não cabe a desconsideração da personalidade jurídica da empresa devedora principal. Isso porque, tendo os sócios igual condição de responsáveis subsidiários, compete ao credor eleger, quando do ajuizamento da ação, aqueles que tornem mais factível a realização do seu direito, o que, por óbvio, não retira ao ente público a possibilidade de exercício do direito de regresso no juízo competente. Tem direito o responsável subsidiário, contudo, à invocação do benefício de ordem, condicionado à prévia indicação dos bens do devedor principal, livres e desembaraçados, suscetíveis de solver a dívida, o que advém da aplicação supletiva dos §§ 1º e 2º do art. 795 do CPC/15. Nada a alterar na sentença que justificou a responsabilidade subsidiária do ente público nas premissas acima firmadas. MULTA DO ART. 477 §8º DA CLT. Considera inaplicável a multa do art. 477 §8º da CLT trazendo argumento em derredor da sua natureza jurídica de sanção, invocando o art. 5º XLV da Constituição Federal que consagra o princípio da personificação das penas. Analiso. A inexistência de vínculo de emprego com o ente público não o desonera da responsabilidade subsidiária de pagamento de verbas rescisórias, porque atua como garante de dívida de outrem, garantia esta que está justificada na vinculação havida como a primeira reclamada, por favorecer-se dos serviços prestados pelo obreiro e, como visto, por sua incúria na fiscalização quanto ao cumprimento de direitos essenciais, consubstanciados em autêntica garantia constitucional, porque em grande medida contemplados no art. 7º da CF/88. Cabe registrar que, consoante expresso no inciso VI da Súmula 331 do TST, o responsável subsidiário responde por todas as dívidas do devedor principal, independentemente da sua natureza, desde que reconhecidas na sentença, abrangendo os recolhimentos previdenciários. Apenas se exoneram das obrigações personalíssimas, a exemplo de anotações de CTPS que, não sendo cumpridas pelo empregador podem ser substituídas por ato da secretaria da vara. Observo que a sentença, no que toca à anotação de baixa na CTPS deu comando apenas à primeira reclamada, tanto que, logo a seguir, expressou que o não cumprimento da obrigação ensejaria a realização da anotação pela secretaria da vara. Está claro que não estendeu ao ente público essa obrigação. Quanto as multas trabalhistas, merecendo destaque a do art. 477, §8º da CLT, curial observar que não constituem simplesmente sanções, são autênticos direitos trabalhistas, devidos pela mora no pagamento de direitos essenciais ou tendo como causa a despedida, razão pela qual não podem ser tidos à condição de penalidade estrita que não possa ser transferida como obrigação pecuniária ao tomador de serviços responsabilizado. Observo que o tomador de serviço, porque se beneficia do trabalho prestado pelo empregado terceirizado assume para si ônus de fiscalização, não podendo desonerar-se do pagamento dessas multas que incidem, justamente, porque a fiscalização não foi eficiente ou sequer existiu. Mantenho a sentença. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mérito do Tema 1118, fixou a seguinte tese, subdividida em quatro itens:

1. Não há responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a administração pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da administração pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a administração pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Nesses termos, ressalvadas as situações dos itens 2, 3 e 4, não se configura responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Não se depreende do acórdão regional, entretanto, a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

Ante o exposto, evidenciada a transcendência política, conheço do recurso de revista por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993.

2. MÉRITO 2.1. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 246 (RE Nº 760.931). TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118 (RE Nº 1.298.647). COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO E A CONDUTA DO PODER PÚBLICO. COMPROVAÇÃO [NOME]. NECESSIDADE. Em decorrência do conhecimento do recurso de revista, dou-lhe provimento para excluir a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, (a) conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, dar-lhe provimento para determinar o processamento do recurso de revista; (b) reconhecer a transcendência política e conhecer do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993 , e, no mérito, dar-lhe provimento para excluir da condenação a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Brasília, 11 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)