Administração Pública não é automaticamente responsável por dívidas de terceirizadas, decide TST

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 8ª Turma GMEV / PAM/csn JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. O acórdão anteriormente proferido por esta Turma, no qual se manteve a responsabilidade subsidiária do ente público, encontra-se em dissonância com decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118), com repercussão geral de observância obrigatória pelas Turmas do TST (art. 988, § 5º, II, do CPC).

II. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se dá provimento para determinar o processamento do recurso de revista . JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO DE REVISTA.

ACÓRDÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. Nos termos do item I da tese fixada no Tema 1118, não se configura a responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada.

II. No caso destes autos, não se depreende do acórdão regional a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

III. Juízo de retratação que se exerce para conhecer do recurso de revista e dar-lhe provimento a fim de excluir a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público tomador de serviços. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 928-06.2017.5.11.0007 , em que é Recorrente(s) ESTADO DO AMAZONAS e são Recorrido(s)S [AUTOR] e TOTAL SAÚDE SERVIÇOS MÉDICOS E ENFERMAGEM LTDA. - EPP . Em face do acórdão anterior proferido por esta Turma, a parte interpôs recurso extraordinário em relação ao tema “terceirização – responsabilidade subsidiária da administração pública”. O Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento realizada no dia 13 de fevereiro de 2025, fixou tese de mérito no Tema de Repercussão Geral 1118 (leading case: RE-1.298.647/SP-RG). A Vice-Presidência desta Corte Superior determinou o retorno dos autos a esta Turma, para eventual exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

É o relatório.

VOTO I – AGRAVO DE INSTRUMENTO 1. CONHECIMENTO Os pressupostos de admissibilidade do agravo de instrumento já foram superados no acórdão anterior, que examinou o mérito da controvérsia.

2. MÉRITO 2.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Depreende-se da decisão agravada que a condenação subsidiária foi fundada em premissa superada pelo item I do Tema 1118 , pois não decorre da efetiva comprovação, pela parte autora, de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o inadimplemento das parcelas postuladas e a conduta do ente público tomador de serviços. Dou provimento ao agravo de instrumento, no exercício do juízo de retratação, para determinar o processamento do recurso de revista.

II. RECURSO DE REVISTA 1. CONHECIMENTO 1.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. TRANSCENDÊNCIA POLÍTICA. No julgamento anterior, esta Turma analisou o seguinte trecho do acórdão regional: a) Responsabilidade subsidiária do litisconsorte. O Estado do Amazonas alega que o Juízo de primeiro grau, ao condená-lo subsidiariamente pelo cumprimento das verbas deferidas no título judicial, desrespeitou o art. 71, da Lei n.º 8.666/93 e aos art. 5.º, inc. II e LV, e art. 37, inc. II, §§2.º e 6.ª, da CF/88. Questionou também a abrangência da condenação e a aplicação da taxa de juros de 1%. Aprecio. Antes de adentrar no mérito propriamente dito da demanda, considero válido estabelecer um breve esboço do atual cenário jurisprudencial sobre a terceirização de serviços quando operada por ente da Administração Pública direta ou indireta. Delinear-se-á um breve ensaio acerca da possibilidade de responsabilização da Fazenda Publica pelo pagamento de parcelas trabalhistas inadimplidas pelo prestador dos serviços, com enfoque na impossibilidade de aplicação da teoria do risco (responsabilidade objetiva) e necessidade de verificação, in casu, de conduta culposa do ente tomador dos serviços terceirizados (responsabilidade subjetiva). De início, cumpre registrar que o item V da Súmula nº. 331 do TST foi incluído no verbete em razão da decisão proferida pelo STF nos autos da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº. 16/DF; esta inovação na jurisprudência daquela Corte alterou substancialmente a sistemática da avaliação da responsabilidade do ente público nas hipóteses de terceirização contratada mediante procedimento licitatório regularmente desenvolvido nos termos da Lei nº. 8.666/93. Isso porque, conforme entendimento anteriormente prevalecente, reputava-se, o ente público que terceirizou mão de obra, objetivamente responsável pelo passivo trabalhista da empresa prestadora; ou seja, na condição de tomador dos serviços, tanto a Administração Pública quanto os particulares sujeitavam-se ao entendimento cristalizado no item IV da Súmula 331 do TST, verbis: "O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial". Como se vê na transcrição supra, na relação tripartite de terceirização bastava a confirmação do inadimplemento de haveres trabalhistas por parte da prestadora (a empresa contratada) para que a obrigação pelo seu pagamento transferisse-se automaticamente para a tomadora dos serviços (a pessoa contratante). No cenário jurisprudencial atual, este entendimento ainda tem aplicação nas relações entre particulares, ou seja, quando a terceirização é promovida por pessoa jurídica de direito privado de capital exclusivamente particular. Por outro lado, por força do § 1º do art. 71 da Lei nº. 8.666/93, quando a pessoa jurídica contratante integrar a Administração Pública direta ou indireta (incluídas as empresas públicas e sociedades de economia mista), não mais pode ocorrer a transferência automática da obrigação contratual inadimplida. Antes do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº. 16/DF, o posicionamento jurisprudencial prevalecente prescrevia a inconstitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei nº. 8.666/93 - motivo pelo qual as terceirizações promovidas por integrantes da Administração Pública submetiam-se ao entendimento inserto no item IV da Súmula nº. 331 do TST; a decisão do STF pela validade do aludido dispositivo da lei de licitações, entretanto, impôs uma revisão deste posicionamento, levando o TST a inserir o item V na Súmula nº. 331, por meio da Resolução 174/2011, verbis: V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. A alteração verificada é substancial; não mais se pode falar em transferência automática dos encargos trabalhistas inadimplidos pela empresa contratada. Para que haja a imputação da obrigação ao ente público, mesmo em caráter subsidiário, é fundamental que se evidencie, no caso concreto, a conduta culposa do mesmo no cumprimento de seus deveres fiscalizatórios. Explico. O inc. III do art. 58 e o art. 67, caput, da Lei nº 8.666/93, consagram o poder-dever da Administração Pública de fiscalização contratual, que não se resume apenas ao objeto contratado, mas a todas as obrigações dele decorrentes, como as trabalhistas, previdenciárias e sociais, impondo obrigatoriamente a designação de um fiscal, a quem cabe fazer o registro de todas as ocorrências relacionadas à execução contratual. É oportuno destacar que, em obediência aos princípios constitucionais que envolvem a administração pública (art. 37 da CF), a fiscalização não é uma faculdade do administrador, o que é reforçado no art. 77 da Lei das Licitações que impõe a rescisão contratual como consequência da inexecução total ou parcial do contrato. Neste trilhar, o Estado do Amazonas, reconhecendo este dever como consequência do ato de contratar, editou recentemente o Decreto nº 37334 de 17/10/2016, onde expressamente admite nas razões preambulares de edição da medida, "a necessidade de estabelecer mecanismos efetivos de controle, acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e sociais pelas empresas que prestam serviços ao Estado do Amazonas, nos termos dos artigos 58, I e 67 da Lei nº 8.666/ 1993". Conquanto a regulamentação da matéria em nível estadual seja tardia, a Lei nº 8.666/93 não permite discussões quanto ao dever de fiscalização. Em assim sendo, cabe ao Estado, na posição de contratante, mensalmente exigir a relação dos empregados vinculados ao contrato, os comprovantes de pagamento de salário e demais verbas trabalhistas, comprovantes de recolhimento do FGTS e INSS. No caso concreto, observa-se que o ente contratante não levou a efeito sua obrigação legal de acompanhar o cumprimento pelo prestador dos serviços e/ou foi leniente com as eventuais ilegalidades praticadas por esta, visto que nenhum documento foi apresentado, o que conduz à conclusão que falhou no seu dever de fiscalizar. Observe-se que a empresa reclamada, empregadora do reclamante, não apresentou a prova do cumprimento das obrigações trabalhistas. Não fez a juntada dos contracheques, tampouco dos comprovantes de recolhimentos fundiários e previdenciários, tampouco demonstrou a quitação das verbas rescisórias. Diante deste quadro, é flagrante a ausência de fiscalização, especialmente porque o trabalhador apos a sua dispensa, não recebeu as verbas rescisórias, tampouco teve recolhido a multa de 40% do FGTS. Caso a fiscalização tivesse sido empreendida com a seriedade necessária, única conduta esperada diante da coisa pública, os prejuízos sofridos pelo trabalhador teriam sido minimizados e a empresa faltosa, apenada na forma prevista na Lei de Licitações. Diante deste quadro, cabia ao ente público demonstrar, como fato impeditivo ao direito postulado, o pleno exercício do dever de fiscalização, mas nada foi apresentado neste sentido. Não se trata de inversão do ônus da prova, mas em não satisfação pelo Litisconsorte do encargo probatório já previamente distribuído pela regra geral disposta no art. 373, II, do CPC. A negligência com que o Estado do Amazonas lida com as contratações de empresas prestadoras de serviço tangencia a irresponsabilidade administrativa diante da total ausência de provas documentais no sentido da fiscalização. Pelo menos é o que está demonstrado neste processo. É inadmissível que a Administração Pública compareça perante o Poder Judiciário com defesa despida das provas a que está obrigada a apresentar em face da interpretação conjunta da Constituição Federal e da Lei de Licitações. Neste contexto, impõe-se a condenação subsidiária no pagamento das verbas trabalhistas inadimplidas. O novel entendimento do TST tem assento na teoria da responsabilidade subjetiva de que tratam os arts. 186 e 927, caput, do CC/2002. Demonstrada a inexistência de fiscalização, resulta provado que a conduta desidiosa do ente público no cumprimento de seus haveres fiscalizatórios concorreu para o ilícito trabalhista perpetrado pela empresa contratada. Nesta hipótese, imputa-se ao integrante da Administração Pública a condição de co-autor das ilegalidades praticadas. Ressalto: não se trata de negar a aplicação do comando inserto no § 1º do art. 71 da Lei 8.666/93. A jurisprudência hodierna não mais responsabiliza o ente público simplesmente porque este foi o tomador dos serviços; mas, mediante a análise dos fatos no caso concreto, reconhece as ocasiões em que a Administração Pública foi negligente no cumprimento de seus deveres de fiscalização e impõe-lhe a reparação pelos danos causados por sua conduta culposa. É caso, portanto, de responsabilidade aquiliana (extracontratual), calcada na verificação, in casu, de comportamento negligente, imperito ou imprudente. Senão vejamos a atual jurisprudência do TST sobre a matéria: RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DA LEI 13.015/2014. 1 - INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. O Tribunal Regional não se pronunciou sobre a preliminar, e nem a tanto foi instado por meio de embargos declaratórios, atraindo o óbice da Súmula 297, I, do TST, e da Orientação Jurisprudencial 62 da SBDI-1 do TST, que exigem o prequestionamento da matéria, ainda que se trate de competência absoluta. Recurso de revista não conhecido. 2 - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. CULPA IN VIGILANDO RECONHECIDA PELO TRIBUNAL REGIONAL.

DECISÃO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO FIXADO PELO STF NA ADC 16. O STF, no julgamento da ADC 16, considerou constitucional o art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93. Afirmou que a simples inadimplência da empresa contratada não transfere, automaticamente, a responsabilidade pelas verbas trabalhistas para a entidade pública. No mesmo passo, a Corte Suprema concluiu que continua plenamente possível a imputação de responsabilidade subsidiária ao Ente Público quando constatada, no caso concreto, a violação do dever de licitar e de fiscalizar de forma eficaz a execução do contrato. O art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93 deve ser interpretado em harmonia com outros dispositivos dessa lei que imputam às entidades estatais o dever de fiscalização da execução dos seus contratos de terceirização (art. 57, III). Constatando-se o descumprimento de direitos trabalhistas pela empresa contratada, a Administração Pública tem a obrigação de aplicar sanções como advertência, multa, suspensão temporária de participação em licitação, declaração de inidoneidade para licitar ou contratar (art. 87, I, II, III e IV), ou, ainda, rescindir unilateralmente o contrato (arts. 78 e 79). Esse entendimento confere maior eficácia aos preceitos constitucionais que consagram a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1.º, III e IV), que estabelecem como objetivo da República construir uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3.º, I) de modo a garantir os direitos fundamentais dos trabalhadores (art. 7.º) como forma de valorizar o trabalho humano e assegurar a todos existência digna (art. 170). Assim, o reconhecimento pelo Tribunal Regional da responsabilidade subsidiária do tomador de serviços em decorrência da constatação da omissão culposa do Ente Público na fiscalização do contrato, enseja a aplicação da Súmula 331, V, do TST. Óbice do art. 896, § 4.º, da CLT e da Súmula 333 do TST ao processamento do recurso. Recurso de revista não conhecido. 3 - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA SOBRE A FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO. Na hipótese, o Tribunal Regional reconheceu a responsabilidade subsidiária da parte ré em razão da ausência de prova de que tivesse procedido à efetiva fiscalização e acompanhamento da execução do contrato. Com efeito, por ser o natural detentor dos meios de prova sobre a fiscalização das obrigações contratuais, bem como da manutenção pelo contratado das condições originais de habilitação e qualificação exigidas na licitação (art. 55, XIII, da Lei 8.666/93), inclusive sua idoneidade financeira (art. 27, III), pertence ao ente público o ônus de comprovar que desempenhou a contento esse encargo. Dessa forma, a responsabilização subsidiária da Administração Pública não decorre de presunção de culpa, mas de sua verificação em concreto a partir do conjunto da prova, e das regras de distribuição do onus probandi. Recurso de revista não conhecido. (TST - RR: 203891020145040024, Relator: Delaíde Miranda Arantes, Data de Julgamento: 24/05/2016, 2ª Turma, Data de Publicação: DEJT 03/06/2016) Em síntese, na hipótese de terceirização lícita, se a Administração Pública, enquanto tomadora de serviços negligencia no cumprimento de seu dever de fiscalizar a execução do contrato (art. 67, caput, da Lei nº. 8.666/93), fica obrigada a reparar os danos causados por sua conduta culposa, devendo responder subsidiariamente pelo pagamento verbas trabalhistas inadimplidas pela empresa prestadora dos serviços. Pois bem, fixadas estas premissas - essenciais para o deslinde da controvérsia em tela - passamos à análise da responsabilidade do Litisconsorte passivo sob a luz da teoria da responsabilidade subjetiva. É incontroverso que a reclamada possuía contrato de prestação de serviços com o Estado do Amazonas e que, em determinado momento, deixou de cumprir com as obrigações do contrato de trabalho, sem que o Estado adotasse qualquer medida que pudesse impedir os danos aos trabalhadores, tal como efetivar sua obrigação de fiscalizar o contrato de prestação de serviços. Em sua defesa, o Litisconsorte apenas ressaltou não mantinha qualquer relação contratual com o Reclamante e que não obstante esse fato destacava, que qualquer responsabilização do Estado do Amazonas com base no inciso IV do Enunciado 331/TST, viola constitucionalmente o art. 5º, inciso II (princípio da legalidade), inciso LV (contraditório e ampla defesa, em razão de não possuir quais elementos para contestar a pretensão deduzida), e ainda, o art. 37, §6º, ou seja, não produziu elementos probatórios suficientes no sentido de demonstrar, ao julgador, que deu cabo de seu dever de fiscalização da execução do contrato. Destarte, considerando o contexto probatório, com esteio na teoria da responsabilidade subjetiva, está consubstanciada a culpa do ente público. Perfeitamente aplicável à hipótese, portanto, o comando inserto no inc. V da Súmula nº. 331 do TST. Frise-se também que não há ofensa ao art. 37, § 6º da CF/88, uma vez aplicada à tese da responsabilidade subjetiva, tampouco ao art. 5, inc. II, da CF/88, eis que o dever de fiscalizar decorre da própria legislação infraconstitucional. Tal entendimento, inclusive, entra em consonância com o entendimento cristalizado desta Corte Regional, conforme Súmula nº 16 transcrita abaixo: Súmula nº 16 do TRT da 11ª Região - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. [NOME]. A constitucionalidade do art. 71, §1º, da Lei nº 8.666/93, declarada pelo STF na ADC nº 16, não obsta o reconhecimento da responsabilidade de ente público quando este não comprova o cumprimento de seu dever de fiscalização do prestador de serviços. Tampouco, há que se falar em não atendimento à tese fixada no RE 760.931, cujo acórdão encontra-se pendente de publicação, uma vez reconhecido que a condenação subsidiária do Estado não decorreu de forma automática, e sim da aplicação da teoria da responsabilidade subjetiva e do reconhecimento da culpa do ente estatal, por ausência de fiscalização. Assim, mantenho a responsabilidade subsidiária do Estado. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mérito do Tema 1118, fixou a seguinte tese, subdividida em quatro itens:

1. Não há responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a administração pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da administração pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a administração pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Nesses termos, ressalvadas as situações dos itens 2, 3 e 4, não se configura responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Não se depreende do acórdão regional, entretanto, a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

Ante o exposto, evidenciada a transcendência política, conheço do recurso de revista por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993.

2. MÉRITO 2.1. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 246 (RE Nº 760.931). TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118 (RE Nº 1.298.647). COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO E A CONDUTA DO PODER PÚBLICO. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Em decorrência do conhecimento do recurso de revista, dou-lhe provimento para excluir a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, (a) conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, dar-lhe provimento para determinar o processamento do recurso de revista; (b) reconhecer a transcendência política e conhecer do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993 , e, no mérito, dar-lhe provimento para excluir da condenação a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Brasília, 11 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)