Administração Pública não é culpada automaticamente em terceirização, decide TST

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 8ª Turma GMEV/PAM/csn/iz JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. O acórdão anteriormente proferido por esta Turma, no qual se manteve a responsabilidade subsidiária do ente público, encontra-se em dissonância com decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118), com repercussão geral de observância obrigatória pelas Turmas do TST (art. 988, § 2º, II, do CPC).

II. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se dá provimento para determinar o processamento do recurso de revista . JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO DE REVISTA.

ACÓRDÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

I. Nos termos do item I da tese fixada no Tema 1118, não se configura a responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada.

II. No caso destes autos, não se depreende do acórdão regional a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

III. Juízo de retratação que se exerce para conhecer do recurso de revista e dar-lhe provimento a fim de excluir a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público tomador de serviços. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 554-68.2010.5.15.0089 , em que é Recorrente(s) FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO e são Recorrido(s)S [RÉ] e CORDEIRO LOPES & CIA. LTDA . Em face do acórdão anterior proferido por esta Turma, a parte interpôs recurso extraordinário em relação ao tema “terceirização – responsabilidade subsidiária da administração pública”. O Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento realizada no dia 13 de fevereiro de 2025, fixou tese de mérito no Tema de Repercussão Geral 1118 (leading case: RE-1.298.647/SP-RG). A Vice-Presidência desta Corte Superior determinou o retorno dos autos a esta Turma, para eventual exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

É o relatório.

VOTO I - AGRAVO DE INSTRUMENTO 1. CONHECIMENTO Os pressupostos de admissibilidade do agravo de instrumento já foram superados no acórdão anterior, que examinou o mérito da controvérsia.

2. MÉRITO 2.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Depreende-se da decisão agravada que a condenação subsidiária foi fundada em premissa superada pelo item I do Tema 1118 , pois não decorre da efetiva comprovação, pela parte autora, de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o inadimplemento das parcelas postuladas e a conduta do ente público tomador de serviços. Dou provimento ao agravo de instrumento, no exercício do juízo de retratação, para determinar o processamento do recurso de revista. II - RECURSO DE REVISTA 1. CONHECIMENTO 1.1. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118. COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. TRANSCENDÊNCIA POLÍTICA. No julgamento anterior, esta Turma analisou o seguinte trecho do acórdão regional:

2. Da Responsabilidade Subsidiária e seu alcance - Ente Público Em inicial (fls. 04 e 10) a reclamante afirmou que foi admitida, em 27/09/2007, pela 1« reclamada - Cordeiro Lopes & Cia Ltda - ME - para exercer a função de escrituraria, se ativando em posto de lacração do DETRAN, sendo dispensada em 22/02/2010, ^recebendo tão somente os dias trabalhados, requerendo o pagamento das verbas inadimplidas e o reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Fazenda Pública do Estado de São^Paulo. A 1ª reclamada foi reputada revel e confessa quanto à matéria de fato (vida ata de fls. 48). Por outro lado, a 2^ reclamada, em contestação, alegou que a recorrente não prestava serviços para a Fazenda Pública do Estado de São Paulo e sim para particulares, uma vez que o referido serviço estava relacionado à concessão de serviço público, afastando assim, a terceirização. Fundamentou 0 suas alegações na OJ-SDI1T-66 e na Súmula 331, ambos do C. TST. Colacionou aos autos, às fls. 58/72, cópia do contrato celebrado entre o Estado de São Paulo, através do DETTRAN / SP e a 1^ reclamada - Cordeiro Lopes & Cia Ltda - ME. O MM. Juízo "a quo", às fls. 80, julgou improcedente o pedido de imputação à Fazenda Pública do Estado de São Paulo da responsabilidade subsidiária pelos créditos decorrentes do contrato de trabalho da reclamante. Em razões recursais, a recorrente pleiteou a reforma da r. sentença a fim de que seja reconhecida a responsabilidade subsidiária da 2^ reclamada - Fazenda Pública do Estado de São Paulo - quanto aos créditos deferidos na r. sentença, em razão da ausência de fiscalização das obrigações trabalhistas por parte do ente público. Sustentou que o contrato de licitação firmado entes as reclamadas não implica na ausência de responsabilidade subsidiária da 2^ reclamada. Alegou que não obstante a inexistência de vínculo empregatício entre a autora e a Administração Pública, esta última valeu-se do labor daquele em benefício próprio, aplicando-se, ao caso, o disposto no art. 71, § 1° da Lei nº 8.666/93. Por derradeiro, sustentou a ocorrência de fraude na referida licitação. É fato incontroverso nestes autos que a reclamante foi contratado pela 1ª reclamada, na função de escrituraria, diante dos efeitos da confissão ficta pela ausência de referida reclamada. Além disso, a 2ª reclamada não negou que a autora tenha se ativado em suas dependências, apenas afastou a presença da terceirização, alegando que os serviços prestados pela 1ª reclamada, através do labor da autora, estavam relacionados à concessão de serviço público. Pois bem. Ab initio, importante ressaltar que a fraude alegada nas razões recursais não será analisada por este relator, vez que em inicial a autora nada mencionou a respeito, tratando-se, assim, de inovação recursal. Compulsando-se os autos, verifica-se do Termo do Contrato carreado às fls. 58/72, que não obstante a Fazenda do Estado de São Paulo tenha celebrado com a primeira reclamada contrato de fabricação, entrega, depósito, estocagem, guarda e fornecimento de placas e tarjetas identificatórias de veículos automotores e outros tracionados e a prestação de serviços de mão de obra para emplacamento, lacração e reiacração, ainda que na modalidade de concessão de serviço público, o fato é que ao transferir para terceiro atividade que lhe é atribuída, o ente público assume a responsabilidade, ainda que indiretamente, pelo descumprimento dos direitos trabalhistas, devidamente reconhecidos, dos funcionários que lhe prestaram serviços, uma vez que foi beneficiária direta dos serviços por eles prestados. O STF, em recente julgamento do mérito da ADC 16, publicado no Diário Oficial em 09.09.2011 (Ata n° 131/2011 - DJE 173), movida pelo Governador do Distrito Federal, firmou o entendimento de que o artigo 71, § 1°, dá Lei 8.666/93 é constitucional no que tange a responsabilidade contratual da Administração Pública, razão pela qual não violaria o artigo 37, § 6°, da CR/88, que trata da responsabilidade extracontratual. Assim, em caso de terceirização de obras e serviços, a responsabilidade dos entes públicos pelas verbas trabalhistas relativas aos terceirizados não decorreria do mero inadimplemento por parte das empresas contratadas, sendo necessário que se analise, caso a caso, se alguma ação ou omissão da Administração Pública deu causa à lesão ao patrimônio do trabalhador. Nesse sentido o novo inciso V da Súmula 331 do C. TST: "Os entes integrantes da administração pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n. 8.666/93, especialmente , 't na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada". Dessa forma, em caso de terceirização lícita, não há responsabilidade contratual da Administração Pública pelas verbas trabalhistas dos empregados terceirizados, conforme a literalidade do artigo 71, §1°, da Lei 8.666/93. E de fato, a responsabilidade não poderia ser contratual, visto que entre a Administração Pública e o terceirizado não existe, em princípio, relação jurídica. Outrossim, a responsabilidade da Administração Pública, nesses casos, não estará calcada no artigo 37, § 6°, da CR/88, não sendo objetiva e sim extracontratual e subjetiva, decorrente de ato ilícito ou de abuso de direito, nos moldes dos artigos 186 e 187 do Código Civil, conforme se apurar caso a caso. Não há dúvida que o contratado é o responsável direto pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais, comerciais e civis resultantes da execução do contrato, conforme dispõe o artigo 71, caput, da Lei n° 8.666/93, porque o preço contratado e pago deve englobar tais encargos. Todavia, não deve pairar dúvida de que o inadimplemento desses encargos que resultem na obrigação de reparar o dano, ressarcir despesas, enfim, toda oneração patrimonial por ato ilícito com o descumprimento da legislação trabalhista, previdenciária, fiscal, comercial ou civil, acarretará a Administração Pública a responsabilidade subsidiária, ficando-lhe resguardado o direito regressivo, para deles se ressarcir. O § 6° do artigo 37 da CF/88 ampara este raciocínio. Ademais, restou incontroverso nestes autos o inadimplemento de ^ diversas obrigações trabalhistas por parte do primeiro reclamado, efetivo empregador do reclamante. Logo, evidente o dano à reclamante. Aliás, nos termos do artigo 55, inciso III, da Lei n° 8.666/93, é cláusula obrigatória dos contratos administrativos aquela que estabelece a obrigação do contratado de manter, durante a execução do contrato, as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação. E dentre essas condições de habilitação, estão a regularidade fiscal e a qualificação econômico-financeira, que devem ser aferidas na forma dos artigos 29 e 31 do mesmo diploma legal. A manutenção das condições de habilitação e qualificação deve ser fiscalizada pelo ente público contratante, conforme artigos 58, inciso III, e 67 da Lei n° 8.666/93, o que pressupõe, a prova da regularidade perante o FGTS e de boa situação financeira, durante toda a execução dos serviços contratados. Além do mais, não bastasse o dever legal de fiscalizar, o ente público, na qualidade de tomador de serviços, não pode olvidar, ainda, do que V dispõe a Instrução Normativa n° 03, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, de 15 de outubro de 2009, especialmente o que estabelece em seus artigos 19-A e 34-A, que abaixo transcrevo: €™7c "Art. 19-A - Em razão da súmula n° 331 do Tribunal Superior do Trabalho, o edital poderá conter ainda as seguintes regras para a garantia do cumprimento das obrigações trabalhistas nas contratações de serviços continuados com dedicação •% exclusiva da mão de obra: I - previsão de que os valores provisionados para o pagamento das férias, 13ª salário e rescisão contratual dos trabalhadores da contratada serão depositados ;^ pela Administração em conta vinculada específica, conforme o disposto no anexo VII desta instrução Normativa, que somente será liberada para o pagamento direto ^ dessas verbas aos trabalhadores, nas seguintes condições: o a) parcial e anualmente, pelo valor correspondente aos 13°s salários, quando o devidos; b) parcialmente, pelo valor correspondente aos 1/3 de férias, quando dos gozos de férias dos empregados vinculados ao contrato; . . c) parcialmente, pelo valor correspondente aos 13°s salários proporcionais, férias proporcionais e à indenização compensatória porventura devida sobre o FGTS, quando da demissão de empregado vinculado ao contrato; d) ao final da vigência do contrato, para o pagamento das verbas rescisórias; e e) o saldo restante, com a execução completa do contrato, após a comprovação, por parte da empresa, da quitação de todos os encargos trabalhistas e previdenciários relativos ao serviço contratado; II - a obrigação da contratada de, no momento da assinatura do contrato, autorizar a Administração contratante a fazer a retenção na fatura e o depósito direto dos valores devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS nas respectivas contas vinculadas dos trabalhadores da contratada, observada a legislação específica; III - previsão de que o pagamento dos salários dos empregados pela empresa contratada deverá ocorrer via depósito bancário na conta do trabalhador, de modo a possibilitar a conferência do pagamento por parte da Administração; e IV - a obrigação da contratada de, no momento da assinatura do contrato, autorizar a Administração contratante a fazer o desconto na fatura e o pagamento direto dos salários e demais verbas trabalhistas aos trabalhadores, quando houver falha no cumprimento dessas obrigações por parte da contratada, até o momento da regularização, sem prejuízo das sanções cabíveis.. Art. 34-A - O descumprimento das obrigações trabalhistas ou a não manutenção das condições de habilitação pelo contratado deverá dar ensejo á rescisão contratual, sem prejuízo das demais sanções, sendo vedada a retenção de pagamento se o contratado não incorrer em qualquer inexecução do serviço ou não o tiver prestado a contento." No caso em tela, o segundo reclamado recorrente não exigiu do primeiro reclamado sequer a comprovação da regularidade dos depósitos de FGTS, dos recolhimentos previdenciários e fiscais, restando evidenciado nos autos que estas obrigações, em particular, não foram cumpridas com regularidade. A verdade é que a reclamada limitou-se a carrear aos autos, por ocasião da apresentação de sua defesa (fls. 58/72), apenas a cópia do Contrato n° 005/06, celebrado entre o Estado de São Paulo, através do DETRAN / SP e a 1° reclamada - Cordeiro Lopes & Cia Ltda - ME - (vide fls. 58/72) e nada mais. O adimplemento de obrigações trabalhistas por parte da prestadora de serviços guarda estreita relação com a execução dos serviços contratados e deve, sim, sofrer intenso controle por parte da Administração Pública, com vistas a atender aos princípios da eficiência e da moralidade administrativas. É importante mencionar, até para que não paire nenhuma dúvida a respeito, em que pese o referido Contrato de Prestação de Serviço n° 005/06 estabelecer no item 6 de sua cláusula terceira que "os pagamentos serão efetuados mensalmente no prazo de 30 (trinta) dias (Decreto n°s 32.117 de 10 08 90 a 43.914, de 26.03.99), contado da data de entrega da nota fiscal / fatura e do relatório junto à Divisão de Administração, acompanhados da comprovação de regularidade perante a Seguridade Social (FGTS e INSS)" (vide fls. 65), não se pode ignorar o que dispõe o item^ 4 da cláusula décima primeira que "a execução do contrato será acompanhada e fiscalizada pelos Diretores da Divisão de Registro e Licenciamento e das Circunscrições Regionais e Seções de Transito nos termos do artigo 67 da Lei Federal n° 8.666/93 e do artigo 64 da Lei Estadual n° 6 544/89, responsáveis pela verificação da correta execução dos serviços e sua efetiva realização, a conferência dos dados constantes no relatório mensal e a anotação em registro próprio de todas as ocorrências relacionadas com o fornecimento e prestação dos serviços pela Contratada, comunicando ao Delegado de Polícia Diretor do DETRAN qualquer irregularidade constatada" (vide fls. 70). ' Aliás, a recorrente sequer trouxe aos autos a relação de empregados, os comprovantes de pagamentos de salários, os recibos de concessão de férias etc, elementos estes, que deveriam estar de posse do ente público, como forma de prestação de contas da empresa prestadora de serviços com a tomadora. Disso não cuidou e não exigiu. É evidente, portanto, que o ente público não se preocupou em encartar aos autos documentos que pudessem comprovar que efetivamente fiscalizara o cumprimento, pela empresa terceirizada, da legislação trabalhista, fiscal e previdenciário, no período em que lhe prestou serviços. Logo, restou comprovada a culpa in vigilando da Fazenda Pública do Estado de São Paulo pela ocorrência dos prejuízos causados ao autor (artigos 186 e 927 do Código Civil), razão pela qual merece reforma a sentença proferida. Ademais, nunca é demais repisar que a subsidiariedade alcança todas as verbas de caráter patrimonial devidas pelo devedor principal, e, portanto, o ente público reclamado não se exime de responder pelas verbas deferidas na r. decisão "a quo", ressaltando, que tais títulos não se tratam de obrigações personalíssimas. Neste sentido, o novo item VI da Súmula n° 331 do C. TST, pacificou o entendimento ao dispor que "a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laborai". Destarte, dou provimento ao apelo da recorrente, para condenar a Fazenda Pública do Estado de São Paulo a responder pelas verbas deferidas à reclamante de forma subsidiária. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mérito do Tema 1118, fixou a seguinte tese, subdividida em quatro itens:

1. Não há responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a administração pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da administração pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a administração pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Nesses termos, ressalvadas as situações dos itens 2, 3 e 4, não se configura responsabilidade subsidiária nas seguintes hipóteses: (a) quando se aplicar, em desfavor da administração pública, regra de inversão do ônus da prova; (b) quando há apenas registro de ausência ou de insuficiência probatória quanto à fiscalização do contrato administrativo; (c) quando se presume automaticamente a culpa da administração diante do inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Não se depreende do acórdão regional, entretanto, a comprovação, pela parte reclamante, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano e a conduta do poder público, na forma exigida no item I do Tema de Repercussão Geral nº 1118.

Ante o exposto, evidenciada a transcendência política, conheço do recurso de revista por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993.

2. MÉRITO 2.1. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 246 (RE Nº 760.931). TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1118 (RE Nº 1.298.647). COMPORTAMENTO NEGLIGENTE OU NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO E A CONDUTA DO PODER PÚBLICO. COMPROVAÇÃO PELA PARTE AUTORA. NECESSIDADE. Em decorrência do conhecimento do recurso de revista, dou-lhe provimento para excluir a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, (a) conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, dar-lhe provimento para determinar o processamento do recurso de revista; (b) reconhecer a transcendência política e conhecer do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993 , e, no mérito, dar-lhe provimento para excluir da condenação a responsabilidade subsidiária imposta à administração pública. Brasília, 11 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)