Órgão Público não é responsável por dívidas trabalhistas sem prova de negligência na fiscalização, decide TST

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 2.ª Turma GMDMA/IVGB/ RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO ESTADO DO CEARÁ (2.º RECLAMADO). RECURSO REGIDO PELA LEI 13.467/2017. TEMA 1.118 DA TABELA DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA. CULPA DECORRENTE DA NEGLIGÊNCIA NA FISCALIZAÇÃO (CULPA IN VIGILANDO ) NÃO COMPROVADA.

1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.118 da Tabela de Repercussão Geral, em 13/2/2025, fixou a tese vinculante de que a responsabilidade subsidiária do ente público não se sustenta se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, sendo necessária a comprovação, pela parte autora, da negligência na fiscalização ou do nexo de causalidade entre o dano e a conduta comissiva ou omissiva da Administração Pública (Tese 1). No mesmo julgamento, o STF excepcionou dessa regra apenas as verbas relativas à higiene, segurança e salubridade, sobre as quais o legislador ordinário estipulou expressa responsabilização direta do contratante, independentemente de culpa, nos termos do art. 5.º-A, § 3.º, da Lei 6.019/74, com redação dada pela Lei 13.429/2017 (Tese 3).

2. Nos autos, nenhuma das verbas deferidas na ação (adicional de função e honorários advocatícios) diz respeito à obrigação concernente à higiene, segurança e salubridade. Por outro lado, o Tribunal Regional reconheceu a culpa decorrente da negligência na fiscalização (culpa in vigilando ) do ente público com amparo exclusivamente na inversão do ônus da prova, entendimento que não se adequa à Tese 1 do Tema 1.118 de Repercussão Geral.

3. Nesse contexto, deve ser afastada a responsabilidade subsidiária do ente público em relação a todas as verbas de natureza trabalhista, pela ausência de elementos que permitam concluir a negligência na fiscalização contratual. Recurso de revista conhecido e provido. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista n.º TST- RR-XXXXXXX-XX.2023.X.XX.XXXX , em que é RECORRENTE ESTADO DO CEARA , são RECORRIDOS SERVNAC SOLUCOES CORPORATIVAS LTDA e SINDICATO DOS MOTORISTAS DE AMBULANCIAS, MOTOR. E CONDUT. DE VEICULOS DE TRANSP. DE URGENCIA E EMERG. MOTOR. E CONDUTORES SOCORRISTAS DE SERV. D e é [NOME] MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO . O Tribunal Regional do Trabalho da 7.ª Região negou provimento ao recurso ordinário do ente público, no tema, para manter a responsabilidade subsidiária declarada em sentença. Inconformado, o réu interpôs recurso de revista, com fulcro no art. 896, “a” e “c”, da CLT, pretendendo a reforma do julgado. A Corte de origem admitiu o recurso de revista do ente público em razão da decisão proferida pelo STF no RE 1.298.647 em 13/2/2025, em que restou fixada tese vinculante (Tema 1.118 de Repercussão Geral), registrando que, na hipótese, o Estado não foi negligente e que o ônus probatório lhe foi transferido indevidamente. As demais partes não apresentaram contrarrazões ao recurso de revista. O Ministério Público do Trabalho oficiou pelo prosseguimento regular do feito, sem prejuízo de posterior manifestação, caso identifique interesse superveniente que demande sua atuação, conforme teor do art. 83, VII, da LC 75/93.

É o relatório.

VOTO 1 – CONHECIMENTO Satisfeitos os pressupostos extrínsecos de admissibilidade, passo ao exame dos pressupostos intrínsecos do recurso de revista. 1.1 – TEMA 1.118 DA TABELA DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA. CULPA DECORRENTE DA NEGLIGÊNCIA NA FISCALIZAÇÃO (CULPA IN VIGILANDO ) NÃO COMPROVADA O Tribunal Regional negou provimento ao recurso ordinário do ente público, no ponto, mantendo a condenação subsidiária declarada em sentença, sob os seguintes fundamentos: [...] III - RECURDO ORDINÁRIO DO SEGUNDO RECLAMADO RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO TOMADOR DE SERVIÇOS Em seu longo arrazoado, o Estado do Ceará (segundo reclamado) tece várias considerações atreladas à responsabilidade subsidiária que lhe foi imposta pelo juízo de origem. Alega que o sindicato promovente, apesar de invocar a Súmula de n. 331 do TST, "não traz aos autos nenhum elemento convincente para demonstrar uma suposta omissão fiscalizatória do Ente Público tomador de serviços", argumentando que "durante a execução do contrato celebrado com a primeira reclamada (Doc. em anexo), a Administração Pública sempre manteve postura diligente, fiscalizando e exigindo a regularização das pendências verificadas, conforme demonstra a documentação anexa". Argumenta que o julgado ofende de forma direta o art. 71 da Lei n. 8.666/93 e a interpretação conforme a ADC 16 e o RE 760.931 e, ainda, os arts. 373, inc. I do CPC e 818 da CLT, vez que o STF entendeu que, na aplicação da responsabilidade subjetiva, não há como presumir a falta de acompanhamento e fiscalização, de modo que permanece como ônus do trabalhador a comprovação da falha na execução do contrato; o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o TEMA 246, firmou tese com representatividade de repercussão geral no sentido de que é manifestamente vedada a transferência automática de responsabilidade, sem demonstração de culpa "in vigilando", para a Administração Pública por encargos e obrigações trabalhistas inadimplidas pela empresa prestadora. Diz que, no presente caso, não há nenhuma prova de omissão do ente público. Busca o reconhecimento de efetiva fiscalização dos contratos mantidos com a primeira reclamada. Aduz que "O pagamento das faturas de prestação de serviços em favor da empresa contratada estava, inclusive, condicionado à apresentação e devida conferência de todos os documentos comprobatórios de pagamento da folha salarial, vales-transporte e auxílio-alimentação dos empregados, exibição de demonstrativos de recolhimento de todos os encargos sociais, fiscais, trabalhistas e previdenciários, bem como através da apresentação periódica de certidões atualizadas que demonstrassem a regularidade da empresa perante a Administração Pública (Docs. em anexo)". Declina que "a SESA sempre notificou a empresa de forma diligente, cobrando que eventuais irregularidades sejam sanadas, bem como fiscalizando a execução contratual". Pontua que "a verba não quitada não compõe os custos regulares do contrato, que são os suscetíveis de fiscalização pelo tomador de serviços". Ao final, refere a "não participação da Administração Pública nas Convenções Coletivas de Trabalho firmadas pela primeira reclamada. Com efeito, as Convenções somente ensejam obrigações para os que dela participaram. Assim, não há como estender as obrigações assumidas pelos convenentes a pessoa estranha à convenção". Menciona que "novos direitos, vantagens e benefícios previstos nesses instrumentos normativos abalam o equilíbrio econômico-financeiro inicial do Contrato em execução". Explica que, "No caso específico de superveniência de acordo coletivo ou convenção coletiva de trabalho que cause desequilíbrio contratual, a empresa contratada, antes e durante a tramitação do referido procedimento, deve cumprir com as obrigações trabalhistas estabelecidas pelo referido instrumento normativo". Nesse sentido, requer "seja afastada a responsabilidade subsidiária do Estado quanto à determinação de pagamento referente à CCT por parte do Estado do Ceará, visto que tais obrigações são personalíssimas do empregador dos obreiros, a primeira reclamada". Passa-se a apreciar . A doutrina e a jurisprudência trabalhista sempre se manifestaram no sentido de que, em se tratando de contrato de prestação de serviços, para fornecimento de mão de obra, a inidoneidade financeira do locador importaria em responsabilidade subsidiária do tomador do serviço pelos direitos do empregado. A jurisprudência foi consolidada, através do C. TST, que editou a súmula n° 331, nas suas várias versões, uma delas, inclusive, já após a decisão do STF, na ADC nº 16, que declarou constitucional o art. 71 § 1º, da Lei nº 8.666/93. A responsabilização subsidiária do tomador de serviços, no entanto, ao contrário do que pensam muitos, não é baseada na súmula do TST, mas na legislação vigente. Com efeito, duas são as principais teorias que o direito conhece, tendentes a fundamentar a responsabilidade civil de reparar os danos causados a outrem: a Teoria da Responsabilidade Objetiva e a Teoria da Responsabilidade Subjetiva. A primeira - Teoria da Responsabilidade Objetiva - tem vários defensores, que entendem que a culpa tem conceito por demais impreciso e que, além do mais, em numerosos casos, a lei já prevê a responsabilidade sem culpa. Por tal teoria, basta que haja a vulneração de um direito alheio e que haja relação de causalidade entre o dano e o fato imputável ao agente, para que surja a responsabilidade de indenizar, independentemente da conduta culposa do agente causador. A segunda - Teoria da Responsabilidade Subjetiva - defende que a obrigação de indenizar surge com a concorrência de três elementos: a) a vulneração de um direito alheio; b) a relação de causalidade entre o dano e a fato imputável ao agente; e c) a ilicitude do ato pela existência de culpa, esta considerada " lato sensu" . Assim, tendo o agente praticado o ato dolosamente (plena vontade e prática direta do ato), ou por culpa stricto sensu (por negligência, imprudência ou imperícia), restaria caracterizada a ilicitude do ato. O Novo Código Civil, Lei Nº 10.406/2002, adota, tal como o Código Civil anterior, a responsabilidade subjetiva como regra geral da obrigação de reparar o dano. É o que se extrai de seu artigo 927, "caput". É, portanto, por combinação determinada pelo próprio Código, que os atos ilícitos que justificam a responsabilidade subjetiva são os referidos pelos artigos 186 e 187, do NCC. Apenas para se fazer rápida citação, rememorando [NOME], tal teoria envereda, ainda, por várias distinções acerca do grau da culpa (grave, leve, ou levíssima) e sua natureza (contratual, extracontratual, " in eligendo", "in vigilando", "in committendo", "in omittendo", "in custodiendo", "in concreto", "in abstrato" ), mas ressalta que, em qualquer de suas espécies, a culpa gera o dever de reparar o dano causado. O Código Civil, no parágrafo único do art. 927, passou, entretanto, a aceitar, também, a Teoria da Responsabilidade Objetiva. Restou, portanto, abrigada na legislação ordinária atual, ainda que com controvérsias, não só a reparação por responsabilidade decorrente de dolo ou culpa, mas, também, a hipótese de reparação do dano por responsabilidade objetiva, quando a lei assim o determinar, ou quando o dano decorrer do exercício de uma atividade que, conquanto normal do agente, possa ser considerada atividade que põe outrem em risco acentuado. A responsabilidade, nas demandas em que se discutem direitos de trabalhadores contratados por empresas prestadoras de serviços, para fornecimento de mão de obra a determinados contratantes, chamado tomadores, pode ser decorrente de uma das várias modalidades de culpa, mas, geralmente, decorre da culpa em eleger uma empresa prestadora de serviços inidônea, inidoneidade que se configura no momento em que se omite em adimplir os direitos de seus empregados. A responsabilidade da tomadora também pode decorrer do fato de não vigiar a conduta da prestadora em relação aos empregados, os quais, terceiros em relação ao tomador, prestariam serviços dentro do estabelecimento do tomador e em seu benefício, para desenvolvimento de sua atividade. Os tribunais pátrios adotam, em regra, a teoria da responsabilidade subjetiva, em relação aos contratos de prestação de serviços. Quanto à responsabilização da administração pública , por longo tempo se discutiu a possibilidade de a mesma vir a ser responsabilizada, tal qual empresa particular, mormente em face do disposto no artigo, 71, § 1º, da Lei 8.666/83, que, ao disciplinar as licitações públicas, assim dispõe: [...] A referida decisão do STF, na ADC nº 16, considerou que tal dispositivo é constitucional, o que tem levado a algumas especulações de que a Administração está livre para contratar mão-de-obra sob a forma de terceirização e não ser responsabilizada. Esta é, inclusive, a pretensão recursal. Contudo, a resolução da questão não é tão simples assim. O que o STF reconheceu foi que, por ser constitucional o dispositivo do art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93, não se pode transferir para a Administração Pública a responsabilidade "contratual" pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais, mesmo quando não adimplidos pelo contratado. Entretanto, resta bem claro no julgamento que essa decisão se refere à responsabilidade contratual e não à responsabilidade decorrente de danos causados por atos ilícitos. A Ministra Carmem Lúcia é enfática neste aspecto: [...] Portanto, os votos dos Ministros do STF são claros em não excluir a responsabilidade da administração pública, quando seus agentes agirem com dolo ou culpa. Partindo dessa premissa, a aplicação da norma do art. 71 § 1º, da Lei federal nº 8.666/93 pressupõe que a Administração Pública e o contratado tenham agido de acordo com as regras ajustadas, mediante o processo licitatório, tal como previsto do art. 66, da mesma lei, que assim prevê: [...] Em assim procedendo as partes contratantes, não há, realmente, como transferir a responsabilidade para a contratante. Só que, para tanto, a própria Lei 8.666/83 é clara em impor responsabilidades ao ente público, em relação à execução do contrato, quando estabelece que o ente estatal, ao contratar tais serviços, tem a obrigação de acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, a teor, por exemplo, dos artigos 58, III, e 67: [...] Assim, a administração tem que fiscalizar a execução do contrato, seja para evitar prejuízos para si, seja para impedir prejuízos para terceiros, inclusive, e em especial, para o trabalhador que lhe presta serviços por interposta pessoa. Saliente-se que, em havendo prejuízos para terceiro, é a própria Constituição Federal, que, no art. 37, § 6º da Constituição Federal, assim determina: [...] Logo, na hipótese de haver culpa de seu agente, ainda que por omissão na fiscalização, resta configurada a responsabilidade da administração, em relação ao terceiro, sem nenhum prejuízo para a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93. Em assim sendo, o artigo, 71, § 1º, da Lei 8.666/93, que disciplinou as licitações públicas, ainda que constitucional, no entender do Pretório Excelso, não exclui a incidência das outras Normas Constitucionais acima referidas, quando restar evidente o dolo, ou a culpa, que causem prejuízos para terceiro. Em se tratando de ente público, cuja escolha do contratado decorre de licitação, não há como reconhecer dolo ou a culpa " in eligendo" , já que refoge de sua competência material a declaração judicial em relação ao contrato. Entretanto, é possível reconhecer a culpa do agente da administração em vigiar o exato cumprimento do contrato, em relação aos trabalhadores. Cabe, aqui, citar posicionamento do Juiz do Trabalho, [NOME], de Minas Gerais, que assevera: [...] Saliente-se, por fim, que a Súmula 331, do C. TST, foi alterada em face da decisão do STF e passou a ter a seguinte redação: [...] Portanto, a Súmula n. 331 continua podendo, sim, ser aplicada, em tese, à Administração Pública, nessas hipóteses já referidas, sempre lembrando que não é a súmula que determina essa responsabilidade, mas o Diploma Substantivo Civil, nos artigos 186 e 927, e a Constituição Federal, no art. 37, § 6º. No caso dos autos , os serviços do substituído são prestados, através da primeira reclamada, em prol do segundo acionado, Estado do Ceará. Analisando, especificamente, a documentação acostada pelo Estado do Ceará, depreende-se que tal ente realizou esforços no sentido de fiscalizar o contrato (artigos 58, III, e 67, § 1º, da Lei 8.666/93). Todavia, verifica-se que este não comprovou que adotava um acompanhamento fiscalizatório de rotina, com a exigência da apresentação, pela contratada, de todos os documentos comprobatórios do regular adimplemento das obrigações trabalhistas/previdenciárias relativas ao laborista . Na realidade, quanto à verba postulada na demanda, a ausência de iniciativa fiscalizatória é anunciada pelo próprio ente público, ao afirmar que "a verba não quitada não compõe os custos regulares do contrato, que são os suscetíveis de fiscalização pelo tomador de serviços". Assim sendo, a prova documental colacionada não tem o condão de cumprir o papel que a recorrente pretende, qual seja, de ter havido o implemento de medidas fiscalizatórias que se reputem razoáveis e efetivas, a ponto de evitar o prejuízo ao trabalhador . Tal contexto atrai a configuração da culpa " in vigilando" da Administração Pública , decorrente de sua omissão ilícita, e impõe a responsabilização subsidiária do ente público. Acrescente-se, em reforço, que o ônus de comprovar a efetiva fiscalização do contrato compete ao ente público , uma vez que o ordenamento jurídico expressamente lhe atribui esse dever (artigos 58, III, e 67, § 1º, da Lei 8.666/93). A respeito, leia-se os termos da iterativa, atual e notória jurisprudência do Colendo Tribunal Superior do Trabalho: [...] Esclareça-se que a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, em 26/04/2017, no julgamento do Recurso Extraordinário com Repercussão Geral nº 760931, é exatamente aquela que já havia sido consolidada na ADC 16: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93". O tema "ônus probatório" não foi objeto de deliberação expressa, razão pela qual o aresto em nada muda a forma de pensar deste Relator, no particular. Vale ressaltar que a responsabilidade subsidiária abrange, inclusive, penalidades porventura aplicadas contra a responsável principal, assim como obrigações decorrentes de convenções coletivas (e multas por seu descumprimento), nos termos do entendimento já consolidado pelo Tribunal Superior do Trabalho, no item VI da Súmula n. 331 ("A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação, referentes ao período da prestação laboral"). Por fim, eventuais entraves de cunho administrativo não são oponíveis ao direito do trabalhador, que não deve sofrer as intempéries da atividade econômica. Nega-se provimento . [...] (Grifos nossos). Inconformado, o ente público pede a reforma da decisão. Sustenta que a inadimplência dos encargos trabalhistas não lhe transfere automaticamente a responsabilidade pelo cumprimento das obrigações. Alega que, segundo o entendimento prevalecente no RE 760.931/DF pelo Supremo Tribunal Federal, a imputação de culpa na escolha ( in eligendo ) ou na fiscalização ( in vigilando ) à Administração Pública somente pode acontecer nos casos em que se tenha a efetiva comprovação da omissão culposa. Conclui que a condenação ocorreu com apoio em presunção de culpa, decorrente do inadimplemento das verbas trabalhistas pela prestadora de serviços, e indevida inversão do ônus da prova da fiscalização contratual em seu desfavor. Aponta violação dos arts. 5.º, XLV, e 37, § 6.º, da Constituição Federal, 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, 818 da CLT e 373, I, do CPC/2015, bem como contrariedade à Súmula 331, V, do TST e às decisões proferidas pelo STF na ADC 16/DF e no RE 760.931/DF. Transcreve arestos ao embate de teses. À análise . O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.118 da Tabela de Repercussão Geral , em 13/2/2025, fixou a tese vinculante de que a responsabilidade subsidiária do ente público não se sustenta se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, sendo necessária a comprovação, pela parte autora, da negligência na fiscalização ou do nexo de causalidade entre o dano e a conduta comissiva ou omissiva da Administração Pública (Tese 1). Confira-se: [...]

1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. [. ..] (Grifos nossos). O próprio STF, no mesmo julgamento, excepcionou dessa conclusão as verbas relativas à higiene, segurança e salubridade , sobre as quais o legislador ordinário estipulou expressa responsabilidade direta do contratante, independente de culpa, nos termos do art. 5.º-A, § 3.º, da Lei nº 6.019/74, com redação dada pela Lei 13.429/2017 (Tese 3) . No caso concreto, verifica-se que nenhuma das verbas deferidas na ação (adicional de função e honorários advocatícios) diz respeito à obrigação concernente à higiene, segurança e salubridade. Por outro lado, o acórdão recorrido não apresenta elementos concretos capazes de evidenciar a ausência de fiscalização contratual por parte da Administração Pública. Portanto, o Tribunal Regional reconheceu a culpa omissiva do ente público exclusivamente em razão da inversão do ônus da prova, em dissonância com o entendimento firmado pelo STF na Tese 1 do Tema 1.118 de Repercussão Geral.

Pelo exposto, CONHEÇO do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93. 2 – MÉRITO 2.1 – TEMA 1.118 DA TABELA DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA. CULPA DECORRENTE DA NEGLIGÊNCIA NA FISCALIZAÇÃO (CULPA IN VIGILANDO ) NÃO COMPROVADA Em consequência do conhecimento do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, DOU-LHE PROVIMENTO para afastar a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público em relação a todas as verbas de natureza trabalhista. ISTO POSTO

ACORDAM as Ministras da Segunda Turma do Tribunal Superior do Trabalho, por unanimidade, conhecer do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, e, no mérito, dar-lhe provimento para afastar a responsabilidade subsidiária imposta ao ente público em relação a todas as verbas de natureza trabalhista. Brasília, de de