Administração Pública não é automaticamente responsável por dívidas trabalhistas de empresas terceirizadas, decide

ACÓRDÃO Subseção I Especializada em Dissídios Individuais GMBM/ATTA/rrsc RECURSO DE EMBARGOS EM RECURSO DE REVISTA. RECURSO INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.015/2014.

DECISÃO ANTERIOR PROFERIDA PELA SBDI-1. DEVOLUÇÃO PARA EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO . TEMAS 246 E 1.118 DO STF. A c. Quinta Turma desta Corte não conheceu do recurso de revista do integrante da Administração Pública e manteve a responsabilidade subsidiária que lhe foi atribuída nos autos. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, ao julgar o mérito do RE 760931/DF, fixou a seguinte tese a respeito da impossibilidade de transferência automática da responsabilidade subsidiária ao integrante da Administração Pública: “ O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 ”. Após a fixação de tal precedente, a SBDI-1 do TST firmou o entendimento de que tal ônus seria da contratante, e não do trabalhador. Ocorre que o STF, no exame do Tema 1.118, nos autos do RE nº 1.298.647, fixou tese vinculante, com o seguinte teor: “ 1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior ”. Na hipótese, a condenação subsidiária da entidade pública deu-se em face da ausência de provas de efetiva fiscalização dos deveres da tomadora enquanto contratante e do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas. Assim, conclui-se que a decisão embargada está em desconformidade com a tese firmada nos Temas de Repercussão Geral 246 e 1.118 do STF. Juízo de retratação exercido, na forma do artigo 1.030, II, do CPCP/2015 (artigo 543-B, § 3º, do CPC/73). Recurso de embargos conhecido e provido. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Embargos em Recurso de Revista nº TST- Emb-RR - 122600-40.2008.5.04.0702 , em que é Embargante UNIÃO (PGU) e são Embargado(a)S [NOME] , MASSA FALIDA de VIGILÂNCIA PEDROZO LTDA. , PEDROZO SISTEMAS DE MONITORAMENTO E LOCAÇÃO LTDA. e PEDROZO SISTEMAS DE SEGURANÇA LTDA. . A egrégia 5ª Turma desta Corte não conheceu do recurso de revista da reclamada “União (PGU)” quanto ao tema “responsabilidade subsidiária da Administração Pública”. A reclamada interpôs embargos à SBDI-1, o qual foi denegado pela Presidência da 5ª Turma, tendo a parte interposto agravo regimental contra tal decisão. Esta Subseção negou provimento ao agravo da reclamada. Posteriormente, a reclamada “União (PGU)” interpôs recurso extraordinário. A colenda Vice-Presidência determinou o sobrestamento do recurso extraordinário até o trânsito em julgado de decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. Por meio do despacho de seq. 85, foi determinado o dessobrestamento dos autos e o seu encaminhamento ao órgão fracionário prolator da decisão recorrida, a fim de que se manifeste sobre a necessidade ou não de exercer eventual juízo de retratação da decisão então proferida por aquele colegiado. Os autos foram a mim conclusos. O recurso de embargos foi interposto na vigência da Lei nº 13.015/2014.

É o relatório.

VOTO 1 - CONHECIMENTO Os pressupostos genéricos de admissibilidade dos embargos foram examinados quando do primeiro julgamento realizado por esta Subseção (seq. 56). 1.1 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO . TEMAS 246 E 1.118 DO STF A c. Quinta Turma desta Corte não conheceu do recurso de revista da União e manteve a responsabilidade subsidiária que lhe foi atribuída nos autos. O acórdão embargado encontra-se assim fundamentado: “1.2.2. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO Neste particular, registrou a egrégia Corte Regional: "A sentença condenou a União como responsável subsidiária pelas verbas deferidas ao autor. Fundamentou ser incontroverso que o reclamante laborou para a segunda reclamada por intermédio da primeira reclamada. Aplicou o entendimento traduzido nas Súmulas 331, IV, do TST. A segunda reclamada não se conforma. Entende que o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 isenta o tomador de serviços da responsabilidade subsidiária. Alega que cumpriu integralmente as suas obrigações no contrato de prestação de serviços celebrado com a primeira reclamada, invocando o princípio da impessoalidade que rege as relações administrativas. Sustenta que o entendimento da Súmula 331, IV, do TST não se aplica à União por contrariar o disposto no art. 71 da Lei 8.666/93, o que caracteriza usurpação do Poder Legislativo. Alega que não houve culpa in eligendo. Entende que para que haja responsabilização objetiva da União devem estar presentes os requisitos previstos no art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Sustenta que a manutenção da condenação implicaria a adoção da teoria do risco integral, que não se aplica ao caso. Caso mantida a condenação, requer a aplicação combinada das Súmulas 331 e 363 do TST, no sentido de que a condenação da Fazenda Pública deve ser limitada ao valor do salário não pago, na proporção das horas trabalhadas, e aos depósitos do FGTS. Destaca que não há certeza quanto à prestação de serviços pelo autor exclusivamente em benefício da União. Caso mantida a sentença, requer a exclusão da responsabilidade quanto à indenização compensatória de 40% sobre o FGTS, multas dos artigos 477, § 8º, e 467 da CLT e diferenças salariais decorrentes de norma coletiva, diante da sua condição de devedora subsidiária. Analisa-se. O TST estabelece na Súmula 331 que o inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte do empregador implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que esse tenha participado da relação processual e que conste também do título executivo judicial. A Administração Pública, quando terceiriza suas atividades, deve observância aos princípios administrativos constitucionais, sendo objetivamente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, quando atuam nessa qualidade (art. 37, § 6º, da CF/88). O documento das fls. 188-91 revela a celebração de contrato de prestação de serviços entre a primeira ré e a União (Superintendência Regional do Trabalho e Emprego) para a prestação de serviços de serviços de vigilância. Se a instituição contratada, embora mediante processo licitatório, não adimpliu as obrigações trabalhistas, atingindo direitos de terceiros de boa-fé, tal como a reclamante, a União que com ela pactuou tem responsabilidade pelos danos causados por essa instituição que investiu na qualidade de agente público. É pertinente, aqui, a lembrança da parte final do parágrafo único do art. 927 e do art. 422, ambos do Código Civil. Assim, não vinga a tese fundada no art. 71 da Lei 8.666/93, enquanto a União pretende se eximir de qualquer responsabilidade. Ao revés, esse diploma legal permite que se afirme a culpa in vigilando do ente público. Note-se que o art. 57 do Decreto 2.300/86 e o art. 67 da Lei 8.666/93 determinam que a execução do contrato administrativo deverá ser acompanhada e fiscalizada por representante da Administração, especialmente designado para tal. Esse comando foi descumprido pelo administrador público que permitiu que a reclamante entregasse sua força de trabalho de boa-fé sem fiscalizar se a instituição estava, efetivamente, cumprindo o objeto do contrato de forma legal. A administração pública, além de respeitar princípios constitucionais como o da valorização do trabalho (art. 1º, inciso IV, e art. 170 da CF/88), não pode se valer de interpretação dissonante dos direitos fundamentais assegurados nos dispositivos legais e constitucionais, a fim de se furtar da responsabilidade pelos créditos do trabalhador, que são oriundos, em sua maior parte, de direitos fundamentais. Destarte, adota-se a Súmula 331, inciso IV, do TST, enquanto pacífica a questão atinente ao preceito contido no art. 71 da Lei 8.666/93, permitindo a responsabilização subsidiária dos órgãos pertencentes à Administração Direta, desde que tenham participado da relação processual e que constem do título executivo judicial. De resto, neste Tribunal, a matéria se encontra tratada na Súmula 11, verbis: (...) Assim, mantém-se a sentença quanto à responsabilidade subsidiária da União. Por fim, registra-se que a responsabilidade subsidiária engloba todas as parcelas devidas em função do contrato de trabalho. Diante disso, não existe razão para que a condenação ao pagamento da indenização compensatória de 40% sobre o FGTS, das multas dos artigos 477, § 8º, e 467 da CLT e das diferenças decorrentes de norma coletiva não sejam estendida à responsável subsidiária. Igualmente, não há que se falar em aplicação do entendimento consubstanciado na Súmula 363 do TST, pois esta se refere a hipótese diversa, a contratação de servidor público sem prévia aprovação em concurso público. Nega-se provimento." (fls. 587/589 - grifei) Inconformada, a segunda reclamada, União, interpõe recurso de revista, no qual requer a reforma da v. decisão regional. Alega a impossibilidade jurídica do pedido. Argumenta que o contrato firmado com a primeira reclamada, por si só, não tem o condão de atribuir qualquer responsabilidade à Administração Pública. Sustenta que não manteve qualquer vínculo com o reclamante. Defende que não descumpriu qualquer dever contratualmente celebrado com a primeira reclamada. Indica contrariedade à Súmula Vinculante nº 10 do STF e violação dos artigos 2º, 5º, II, 37, caput, §6º, 22, I, 48, 97 da Constituição Federal, 71, §1º, da Lei nº 8666/93, 267, VI, 333, I, do CPC, 818 da CLT (fls. 628/640) . O recurso não alcança conhecimento. De início, observa-se que a matéria referente à carência de ação por impossibilidade jurídica do pedido não foi objeto de discussão pelo egrégio Tribunal Regional, o que impede a sua análise nesta instância recursal extraordinária, por ausência de prequestionamento, nos termos da Súmula nº 297. Ademais, constata-se que o artigo 2º da Constituição Federal, que trata dos Poderes da União, não tem pertinência com a matéria discutida. Igualmente não se constata afronta aos artigos 22, I, 48 da Constituição Federal, uma vez que tais dispositivos constitucionais cuidam apenas da competência da União e de normas gerais de licitação e contratação, matérias impertinentes à questão central em debate. No mais, no caso, discute-se a responsabilidade subsidiária de ente público pelo adimplemento de obrigações trabalhistas devidas pela prestadora de serviços e deferidas no presente processo. A questão não enseja maiores debates, em razão da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Constitucionalidade (ADC) nº 16. Naquela oportunidade, ao declarar a constitucionalidade do artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, a excelsa Corte firmou posição de que o mero inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte da empresa prestadora de serviços não transfere à Administração Pública, de forma automática, a responsabilidade pelo pagamento do referido débito. Ressaltou, contudo, ser possível a imputação da mencionada responsabilidade, caso configurada a conduta culposa do ente público quanto ao dever de fiscalizar a execução do contrato, hipótese em que caracterizada a culpa in vigilando. Ressalte-se que, em vista da decisão proferida pelo STF no julgamento da ADC nº 16, este colendo Tribunal Superior alterou a redação da Súmula nº 331, passando a adotar entendimento consonante com o daquela excelsa Corte. A novel redação da Súmula nº 331, dispõe, in verbis: (...) Definida a possibilidade de imputação da responsabilidade subsidiária ao ente público, restaria saber a forma como se daria a configuração da culpa in vigilando. Pois bem. É certo que a demonstração de que não houve a devida fiscalização pela Administração Pública quanto à contratação e à execução dos contratos de prestação de serviço é fato constitutivo do direito do reclamante. Assim, em decorrência da aplicação da regra da distribuição do ônus prova, cabe ao reclamante comprovar a ausência de diligência do ente público na realização do procedimento licitatório e da contratação da empresa terceirizada - culpa in eligendo. Isso porque, além de se tratar de fato constitutivo de seu direito, está-se diante de ato administrativo, que dispõe de presunção de legitimidade. Tal presunção é suficiente para, nesses atos, impor ao reclamante o ônus de provar que o ato administrativo - a contratação da empresa - teria sido efetuado de forma ilegal, imoral ou ilegítima, assim entendida, por exemplo, a contratação de empresa em desconformidade com as regras previstas no edital ou em situação econômica frágil. No que diz respeito à culpa in vigilando, tem-se como necessária a aplicação da inversão do ônus da prova em favor do reclamante. Nesse caso, não há nenhum ato administrativo a ser presumido legítimo. Na verdade, a discussão é exatamente sobre a existência de fiscalização do ente público e não sobre a suficiência, legitimidade ou validade dessa fiscalização. Nesse caso, apenas a Administração Pública tem condições de provar a ausência de fato constitutivo do direito do reclamante, ou seja, somente ela dispõe de meios para demonstrar que fiscalizou efetivamente a empresa contratada. Não se pode olvidar que o empregado é parte hipossuficiente da relação jurídica de trabalho e, assim, desprovida de condições de realizar determinadas provas, a exemplo da demonstração de eventual ausência de fiscalização por parte do ente público nos contratos de prestação de serviços, fato negativo praticamente impossível de comprovação pelo trabalhador. Ademais, o ordenamento jurídico pátrio admite, em determinadas circunstâncias, que seja aplicada em favor do hipossuficiente da relação jurídica a inversão do ônus da prova. Nessa trilha, o artigo 6º, VIII, do CDC (Lei nº 8.078/90) dispõe, in verbis: "São direitos básicos do consumidor: (...) VIII – a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências" (sem grifos no original). A supracitada norma, embora discipline relações de natureza civil, demonstra a intenção do legislador de estabelecer proteção ao hipossuficiente na defesa do seu direito. Firmadas as proposições até aqui delineadas, conclui-se que há responsabilidade subsidiária da Administração Pública quando caracterizada a sua omissão culposa em função de descumprimento de normas de observância obrigatória, sendo seu o ônus de demonstrar o cumprimento da lei. Oportuno realçar que no julgamento da ADC nº 16 o STF não examinou, tampouco definiu de quem seria o ônus da prova quanto à demonstração da conduta culposa da Administração. A propósito, aquela excelsa Corte vem decidindo que inexiste desrespeito à autoridade da decisão prolatada na referida ação, quando a responsabilização subsidiária da Administração Pública decorre da inversão do ônus da prova. Nesse sentido, os seguintes julgados: (...) Na hipótese dos autos, depreende-se da leitura das decisões proferidas pelas instâncias ordinárias que há registro expresso quanto à existência de culpa da segunda reclamada, o que, por si só, é suficiente a ensejar sua responsabilidade subsidiária. Tal se vê no seguinte trecho do v. acórdão regional: "Esse comando foi descumprido pelo administrador público que permitiu que a reclamante entregasse sua força de trabalho de boa-fé sem fiscalizar se a instituição estava, efetivamente, cumprindo o objeto do contrato de forma legal." (fl. 588) A decisão do egrégio Tribunal Regional, assim, encontra-se em conformidade com o entendimento deste colendo Tribunal Superior, expresso na Súmula nº 331, IV e V, in verbis : " CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (...) IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada." Mister registrar, ainda, que não prospera o presente apelo, quanto à suscitada afronta aos termos do inciso II do artigo 5º da Constituição Federal, uma vez que o princípio da legalidade insculpido no citado dispositivo constitucional mostra-se como norma geral do ordenamento jurídico pátrio, sendo necessária a análise da ocorrência de violação de norma infraconstitucional para que se reconheça, somente de maneira indireta ou reflexa, afronta ao seu texto. Nesse sentido, inclusive, a Súmula nº 636 do STF. Não se constata a alegada afronta ao artigo 37, caput , da Constituição Federal, pois não houve reconhecimento do vínculo de emprego diretamente com o ente público. Registro, também, não ser aplicável à hipótese vertente a disposição inserta no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, visto que o referido dispositivo refere-se à responsabilidade objetiva do Estado em face de terceiros que utilizaram os serviços públicos prestados, o que não se aplica à hipótese de créditos trabalhistas. Já no que tange ao artigo 97 da Constituição Federal, não prospera o argumento de desrespeito à cláusula de reserva de plenário ou de inobservância da decisão definitiva de mérito do Supremo Tribunal Federal que declarou a constitucionalidade do artigo 71 da Lei nº 8.666/93, uma vez que esta colenda Turma não declarou expressamente a inconstitucionalidade do referido dispositivo de Lei, mas apenas afastou sua incidência ao caso, uma vez que ficou demonstrada a omissão culposa do ente público quanto à efetiva fiscalização do cumprimento do contrato. Por fim, estando a decisão em conformidade com a atual, notória e iterativa jurisprudência desta Corte Superior, incidem os óbices do artigo 896, § 4º, da CLT e da Súmula nº 333 ao conhecimento do recurso de revista, o que torna despicienda a análise dos arestos transcritos e da alegada violação a dispositivos infraconstitucionais.

Pelo exposto, não conheço do recurso de revista.” Nas razões dos embargos, a reclamada indica divergência jurisprudencial e contrariedade às Súmulas nºs 126 e 331, itens IV e V, desta Corte. Alega que a responsabilidade subsidiária que lhe foi imputada deve ser afastada, uma vez que “ o fundamento segundo o qual era ônus da união provar que houve efetiva era ônus da união provar que houve efetiva fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas da contratada não merece guarida” e que “o efeito prático da inversão do ônus da prova não é outro senão estabelecer uma presunção iuris tantun”. Sustenta que “o e. Pretório somente possibilitou a responsabilização subsidiária da Fazenda Pública nos casos em que a culpa é provada, o que e Pública nos casos em que a culpa é provada exclui qualquer possibilidade de se presumi-la, inclusive com o instrumento processual da inversão do ônus da prova” . Examino. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, ao julgar o mérito do RE 760931/DF, fixou a seguinte tese a respeito da impossibilidade de transferência automática da responsabilidade subsidiária ao integrante da Administração Pública: “ O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 ”. Após a fixação de tal precedente, a SDI-1 do TST firmou o entendimento de que tal ônus seria da contratante, e não do trabalhador. Ocorre que o STF no exame do Tema 1.118, nos autos do RE nº 1.298.647 fixou tese vinculante, com o seguinte teor:

1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. Na hipótese, a condenação subsidiária da entidade pública deu-se em face da ausência de provas de efetiva fiscalização dos deveres da tomadora enquanto contratante e do mero inadimplemento das verbas trabalhistas. Assim, conclui-se que o acórdão embargado está em desconformidade com a tese firmada nos Temas de Repercussão Geral 246 e 1.118 do STF. Por esses fundamentos, conheço do recurso de embargos, por contrariedade à Súmula nº 331, V, desta Corte. 2 - MÉRITO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO . TEMAS 246 E 1.118 DO STF Conhecido o recurso de embargos por contrariedade à Súmula nº 331, V, desta Corte, e, procedendo ao juízo de retratação, na forma do artigo 1.030, II, do CPC/2015 (artigo 543-B, § 3º, do CPC/73), dou-lhe provimento para julgar improcedente o pedido de responsabilização subsidiária do integrante da Administração Pública, determinando a sua exclusão do polo passivo da lide. ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Subseção I Especializada em Dissídios Individuais do Tribunal Superior do Trabalho, por unanimidade, conhecer do recurso de embargos quanto ao tema “responsabilidade subsidiária da Administração Pública”, por contrariedade à Súmula nº 331, V, desta Corte, e, no mérito, proceder ao juízo de retratação, na forma do artigo 1.030, II, do CPC/2015 (artigo 543-B, § 3º, do CPC/73), e dar-lhe provimento para julgar improcedente o pedido de responsabilização subsidiária do integrante da Administração Pública, determinando a sua exclusão do polo passivo da lide. Brasília, 13 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)