TST Muda Entendimento: Ente Público Só Responde por Dívida Trabalhista com Prova de Falha na Fiscalização

RESULTADO DO JULGAMENTO: Provido

ACÓRDÃO 2ª Turma GMDMA/NKS I – JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO ENTE PÚBLICO. REGIDO PELA LEI 13.467/2017. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO INADIMPLEMENTO DO PRESTADOR DE SERVIÇOS E ÔNUS DE PROVA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO.

1 . Trata-se de processo que retorna novamente a esta Turma, por determinação da Vice-Presidência do TST, para o exercício de eventual juízo de retratação, conforme prevê o art. 1.030, II, do CPC/2015.

2. Em acórdão anterior, esta Turma negou provimento ao agravo de instrumento.

3. Por verificar que a decisão proferida por este Colegiado aparentemente contraria o entendimento do STF, pacificado no julgamento do Tema 1.118, deve ser exercido o juízo de retratação. Juízo de retratação exercido. II - AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO ENTE PÚBLICO. REGIDO PELA LEI 13.467/2017. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO INADIMPLEMENTO DO PRESTADOR DE SERVIÇOS E ÔNUS DE PROVA. Demonstrada possível violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, impõe-se o provimento do agravo de instrumento para determinar o processamento do recurso de revista. Agravo de instrumento conhecido e provido. III - RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO ENTE PÚBLICO. REGIDO PELA LEI 13.467/2017. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO INADIMPLEMENTO DO PRESTADOR DE SERVIÇOS E ÔNUS DE PROVA.

DECISÃO CONTRÁRIA AO ENTENDIMENTO FIXADO PELO STF NO JULGAMENTO DA ADC 16/DF, NO TEMA 246 DE REPERCUSSÃO GERAL E PELA SÚMULA 331, V, DO TST. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16/DF, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93. Afirmou que a simples inadimplência da empresa contratada não transfere, automaticamente, a responsabilidade pelas verbas trabalhistas à entidade pública. No mesmo passo, a Corte Suprema concluiu ser possível a condenação subsidiária do ente público desde que constatada, no caso concreto, a violação do dever de licitar e de fiscalizar de forma eficaz a execução do contrato. É o que também preceitua a Súmula 331, V, do TST. Assim, inviável manter o acórdão do Tribunal Regional, quando a responsabilidade do ente público decorre do inadimplemento dos encargos trabalhistas pela empresa contratada ou de presunção de culpa amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova. Recurso de revista conhecido e provido. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista nº TST- RR - 948-97.2015.5.17.0007 , em que é Recorrente ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e são Recorridos ESPÓLIO ARACY COSTA) e MASTER PETRO SERVIÇOS INDUSTRIAIS LTDA. Esta Segunda Turma, sob relatoria do Ministro José Roberto Freire Pimenta, negou provimento ao agravo de instrumento do ente público. Interposto recurso extraordinário, foi determinado o retorno dos autos a este Colegiado para os fins do art. 1.030, II, do CPC, em razão do julgamento posterior proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 246 de Repercussão Geral, no qual não foi exercido o juízo de retratação. A Vice-Presidência por entender que o tema superveniente 1.118 de Repercussão Geral se referia ao julgado, determina o retorno dos autos novamente, para os fins do art. 1.030, II, do CPC, em razão do julgamento posterior proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.118 de Repercussão Geral.

É o relatório.

VOTO I - JUÍZO DE RETRATAÇÃO Trata-se de processo que retorna a esta Turma, por determinação da Vice-Presidência do TST, para o exercício de eventual juízo de retratação, conforme prevê o art. 1.030, II, do CPC/2015 . Em acórdão anterior, esta Turma negou provimento ao agravo de instrumento, sob o fundamento de que cabia à Administração Pública o ônus de prova da fiscalização do contrato, concluindo que a Administração Pública deve ser responsabilizada subsidiariamente pela dívida trabalhista, pois o ônus da prova da culpa in vigilando recai sobre o tomador dos serviços, considerando o princípio da aptidão para a prova e a necessidade de documentação dos atos administrativos. Por verificar que a decisão proferida por este Colegiado em relação ao tema aparentemente contraria o entendimento do STF, pacificado no julgamento do Tema 1.118 de Repercussão Geral, exerço o juízo de retratação , nos termos do artigo 1.030, II, do CPC/2015 e passo, de imediato, à reanálise do agravo de instrumento do ente público. II - AGRAVO DE INSTRUMENTO 1 – CONHECIMENTO Preenchidos os requisitos legais de admissibilidade, CONHEÇO do agravo de instrumento. 2 – MÉRITO 2.1 – RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO Trata-se de agravo de instrumento contra decisão do Tribunal Regional que denegou seguimento ao recurso de revista do ente público, por óbice da Súmula 333 do TST. Nas razões do agravo de instrumento, o ente público repisa as alegações de mérito do recurso de revista. Sustenta que a inadimplência dos encargos trabalhistas não lhe transfere automaticamente a responsabilidade pelo cumprimento das obrigações. Alega que, segundo o entendimento prevalecente no RE 760.931/DF pelo Supremo Tribunal Federal, a imputação de culpa na escolha (in elegendo) ou na fiscalização (in vigilando) à Administração Pública somente pode acontecer nos casos em que se tenha a efetiva comprovação da omissão culposa, a pressupor prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido. Alega que a condenação se deu com apoio em presunção de culpa, decorrente apenas do inadimplemento das verbas trabalhistas pela prestadora de serviços e de indevida inversão do ônus sobre a prova da culpa. Aduz não haver elementos concretos que justifiquem a responsabilidade subsidiária que lhe foi imputada. Indica violação dos arts. 27, 28, 29, 30, 31, 54, XIII, 66, 67, 71, § 1º, e 76 da Lei nº 8.666/93 e 2º, 5º, II, 21, XXIV, 22, I, 37, XXI, 97 da Constituição Federal, e contrariedade à Súmula Vinculante 10 do STF e à Súmula 331, V, do TST. O Tribunal Regional reconheceu a responsabilidade subsidiária do ente público pelos seguintes fundamentos: “RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO Irresigna-se a segunda reclamada com sua condenação subsidiária ao pagamento das parcelas ora reconhecidas à reclamante, pelas razões que aponta em seu recurso. Alega que não pode ser responsabilizada pelo adimplemento de encargos trabalhistas assumidos pela primeira ré, uma vez que não foi comprovada a culpa da segunda reclamada na fiscalização contratual. Razão não lhe assiste. A Sra. [NOME] foi contratada como auxiliar de serviços gerais pela primeira reclamada e laborou em favor da segunda reclamada no Hospital Infantil de Vitória, sendo dispensada sem justa causa em 08 de agosto de 2012. Foram tantos os descumprimentos de normas trabalhistas por parte da primeira reclamada que o Ministério Público da União, Procuradoria Regional do Trabalho da 17ª Região ajuizou Ação Civil Pública em face dela em razão de denúncias de prática de diversas irregularidades como não recolhimento de contribuições previdenciárias; não recolhimento de FGTS; salário em atraso; não fornecimento de vale-alimentação e de vale transporte; não pagamento de remuneração de férias; não fornecimento de guias do seguro desemprego; não pagamento integral de verbas rescisórias, sendo que a reclamante, representada por seus herdeiros, pleiteia na presente ação o FGTS não depositado e suas verbas rescisórias. O STF, em decisão plenária, por votação majoritária, realizada em 24 de novembro de 2010, declarou a constitucionalidade do artigo 71, parágrafo 1º, da Lei 8.666, de 1993 (Lei de Licitações), prevalecendo o consenso entre os Ministros de que o TST não poderá generalizar os casos de terceirização levados a efeito pela Administração Pública e terá de investigar com mais rigor se a inadimplência tem como causa principal a falha ou falta de fiscalização pelo órgão público contratante. Assim, frise-se, não houve declaração de inconstitucionalidade do artigo 71 da Lei n.º 8.666/93, mas interpretação da norma infraconstitucional conforme à Constituição. Nesse passo, repelindo a aplicação "automática" de responsabilidade subsidiária à Administração Pública pela só constatação de inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada, mas prezando por uma interpretação sistemática com outros dispositivos legais e constitucionais que impõem à Administração Pública contratante o dever de licitar e fiscalizar de forma eficaz a execução do contrato, inclusive quanto ao adimplemento de direitos trabalhistas, é possível notar na hipótese, que a responsabilidade subsidiária do ente público persiste, se não comprovar, conforme lhe compete, a efetiva fiscalização em face da real empregadora do reclamante, nos termos do art. 67 da mesma Lei 8.666/93, o qual dispõe que a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado. Com efeito, a interpretação do § 1º, do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, a partir da decisão vinculante do Pretório Excelso, passa a ser sistematicamente contextualizada com vários outros dispositivos legais que imputam à Administração Pública, de forma correlata e proporcional, o dever de fiscalizar eficientemente a execução dos seus contratos "terceirizados", por força dos princípios da legalidade, moralidade e eficiência (art. 37, caput, da CRFB/88). No plano infraconstitucional, o dever da Administração Pública de fiscalizar o cumprimento de direitos dos trabalhadores terceirizados decorre primeiramente de dispositivos da Lei de Licitações, mas o padrão fiscalizatório, que diz respeito à extensão e profundidade deste dever de fiscalizar, encontra-se emoldurado na integração deste diploma legal com preceitos da Instrução Normativa (IN) n. 2/2008, alterados pela Instrução Normativa n. 3/2009, ambas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que regulamentam a matéria no âmbito da Administração Pública Federal, sendo aplicáveis, pelo princípio da simetria, aos demais entes federativos. Ressalta-se, nessa quadra, que, nos termos do artigo 19 da IN n. 2/2008 do MPOG, a contratação de serviços contínuos com exclusividade de mão-de-obra deve ser precedida de algumas cautelas do Administrador Público já no edital de licitação, o qual deverá: a) indicar o modelo de "Planilha de Custos e Formação de Preços" a ser preenchido pelas empresas proponentes com as informações necessárias à composição do preço do contrato, indicando a quantidade de empregados necessários à execução do contrato e todos os dados complementares para o cálculo do custo desta mão de obra, com valores unitários por empregado relativos a salário, gratificação natalina, férias, adicionais, transporte, alimentação, uniformes, assistência médica, treinamentos e todos os demais direitos previstos em acordos e convenções coletivas, conforme modelo previsto no Anexo III da referida Instrução (inciso III); b) conter indicação, quando da apresentação da proposta, dos acordos ou convenções coletivas que regem as categorias profissionais vinculadas à execução do serviço (inciso IX); c) prever que a execução completa do contrato só acontecerá quando o contratado comprovar o pagamento do todas as obrigações trabalhistas referente à mão de obra utilizada, quando da contratação de serviço continuado com dedicação exclusiva de mão de obra (inciso XVIII); e d) conter a garantia, com validade de 3 (três) meses após o término da vigência contratual, com a previsão expressa de que esta garantia somente será liberada ante a comprovação de que a empresa pagou toda as verbas rescisórias trabalhistas decorrentes da contratação, e que caso esse pagamento não ocorra até o fim do segundo mês após o encerramento da vigência contratual, a garantia será utilizada para o pagamento dessas verbas trabalhistas diretamente pela Administração, conforme estabelecido no art. 19-A, inciso IV desta Instrução Normativa (inciso XIX). Desta feita, enquanto a lei de licitações traça normas gerais sobre o dever de fiscalização contratual, a IN n. 2/2008 do MPGO interpreta e especifica estas regras, instituindo um padrão fiscalizatório federal comprometido com as técnicas de controle. A responsabilização do tomador de serviços se embasa tanto na culpa in eligendo, que se caracteriza pela má escolha da empresa prestadora de serviços (ausência de reais condições econômico/financeiras de suportar os custos trabalhistas decorrentes da contratação de pessoal), quanto na culpa in vigilando, que se denota pela negligência do tomador do serviço em fiscalizar o efetivo cumprimento das normas heterônomas ou autônomas destinadas aos trabalhadores da empresa intermediadora dos serviços (artigo 927 do CCB). Na hipótese dos autos, não há nenhum documento comprobatório de fiscalização contínua do contrato de prestação de serviços com a 1ª Reclamada no que concerne às obrigações desta para com os empregados, que pudesse afastar a culpa in vigilando. Trata-se de ônus probatório que competia à administração pública para ser destinatária da norma contida no art. 71 da Lei 8.666/93 Registre-se, inclusive, que as reclamadas não compareceram a audiência de instrução e julgamento e não há nos autos defesa da 1ª ré. Cabe acrescentar que apenas registrar a falha da terceirizada sem a efetivação de medidas capazes de suprir essa falha não é suficiente para isentar o ente público de sua responsabilização. Assim, levando-se em conta que o tomador de serviços agiu com culpa, porque beneficiou-se do trabalho humano da empregada, ora recorrida, sem, contudo, exercer a adequada fiscalização e controle sobre a contratada, exsurge a sua responsabilidade subsidiária quanto a todas parcelas de natureza salarial e indenizatória, fiscal, previdenciária e rescisória, sob pena de privilegiar-se o enriquecimento sem causa da Administração Pública em total dissonância com os princípios e valores que fundamentam o Estado Democrático de Direito brasileiro. O devedor subsidiário, entretanto, poderá acionar regressivamente o devedor principal no foro próprio, para ressarcir-se dos prejuízos que vier a suportar. A liberdade na contratação e a livre iniciativa devem estar sempre em consonância com o princípio do valor social do trabalho insculpido no art. 1º, IV, da CF/88, do que não pode furtar-se o tomador de serviços, sob pena de estar agindo com abuso de direito, ou seja, utilizando-se do direito de contratar trabalhadores por interposta empresa com o intuito de burlar a legislação trabalhista. A nova hermenêutica constitucional, fundada nos princípios fundamentais da dignidade da pessoa humana e do valor social do trabalho afasta, na espécie, a alegação de ofensa ao artigo 5º, inciso II, da CRFB/1988. Nesse sentido, invoca-se a fonte doutrinária consubstanciada no Enunciado n. 1 aprovado na 1ª jornada de Direito Material e Processual do Trabalho (Brasilia-DF, 23/11/2007, disponível em: www.anamatra.org.br), que constitui forte indicativo da nova hermenêutica do direito constitucional do trabalho, verbis:

1. DIREITOS FUNDAMENTAIS. INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO. Os direitos fundamentais devem ser interpretados e aplicados de maneira a preservar a integridade sistêmica da Constituição, a estabilizar as relações sociais e, acima de tudo, a oferecer a devida tutela ao titular do direito fundamental. No Direito do Trabalho, deve prevalecer o princípio da dignidade da pessoa humana. Assevere-se que não há falar em antecipada execução dos bens de sócios do real empregador, porquanto a despersonificação da pessoa jurídica configura-se modalidade anômala de execução e somente ocorrerá quando impossível executar a sociedade devedora. Sendo assim, a execução deve voltar-se, a priori, contra quem foi parte na demanda, in casu, os réus. Acerca da questão, o Pleno deste Regional, por maioria absoluta, aprovou a edição da Súmula nº 4, com a seguinte redação: EXECUÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA. ORDEM DOS ATOS EXECUTÓRIOS. A responsabilidade patrimonial do devedor subsidiário na execução precede a dos sócios do devedor principal, salvo manifestação do credor em sentido contrário. A desconsideração da personalidade jurídica do devedor principal se faz em caráter excepcional, sendo possível após frustradas as medidas executórias contra os devedores expressos no título executivo. Realço que a responsabilidade subsidiária, in casu, abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral, nos termos do item VI da Súmula 331 do TST, o qual, posteriormente, poderá, no foro próprio, acionar o devedor principal para se ressarcir dos prejuízos que vier a suportar. Nego provimento.” (destaquei) No caso concreto, da leitura do acórdão recorrido, observa-se que o Tribunal de origem manteve a condenação subsidiária lastreando-se em tese genérica, fundamentada exclusivamente no inadimplemento dos haveres trabalhistas e no ônus de prova, sem perquirir acerca da efetiva omissão do ente público na fiscalização do contrato, o que é imprescindível para a configuração da culpa pela ausência de fiscalização (culpa in vigilando), conforme o comando que se extrai do julgamento da ADC 16 do STF. Ao deixar de fazê-lo, simplesmente negando a aplicação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, sem respaldar a condenação em outro fundamento, senão o inadimplemento das verbas trabalhistas, o Tribunal Regional violou a cláusula de reserva de plenário. Nesse sentido, a Súmula Vinculante 10 do Supremo Tribunal Federal: Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte. A responsabilidade subsidiária da Administração Pública não se viabiliza por presunção de culpa ou pelo inadimplemento de obrigações trabalhistas, pressupondo verificação em concreto do comportamento omissivo do gestor público. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.118 da Tabela de Repercussão Geral, em 13/2/2025, fixou a tese vinculante de que a responsabilidade subsidiária do ente público não se sustenta se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, sendo necessária a comprovação, pela parte autora, da negligência na fiscalização ou do nexo de causalidade entre o dano e a conduta comissiva ou omissiva da Administração Pública. Confira-se: (...)

1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.

2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.

3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.

4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. (...) (grifos nossos) No caso concreto, a Corte de origem registrou: “ Na hipótese dos autos, não há nenhum documento comprobatório de fiscalização contínua do contrato de prestação de serviços com a 1ª Reclamada no que concerne às obrigações desta para com os empregados, que pudesse afastar a culpa in vigilando. Trata-se de ônus probatório que competia à administração pública para ser destinatária da norma contida no art. 71 da Lei 8.666/93.” (Destaquei) Desse modo, por obediência à decisão vinculante do Supremo Tribunal Federal, não há como se manter a responsabilidade subsidiária do ente público, visto que o acórdão recorrido destoa da decisão exarada pela [EMPRESA] no RE 760.931/DF, com repercussão geral, por condenar o ente público independentemente de comprovação da culpa. No caso dos autos, nenhuma das verbas deferidas na ação diz respeito à obrigação concernente à higiene, segurança e salubridade (aviso prévio, férias, FGTS e multa, multa do art. 477 da CLT). Por essas razões, afigura-se possível a tese de violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93.

Diante do exposto, DOU PROVIMENTO ao agravo de instrumento, para determinar o processamento do recurso de revista. III - RECURSO DE REVISTA 1 – CONHECIMENTO Satisfeitos os pressupostos extrínsecos de admissibilidade, passa-se ao exame dos pressupostos intrínsecos do recurso de revista. 1.1 - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO Consoante os fundamentos lançados quando do exame do agravo de instrumento e aqui reiterados, CONHEÇO do recurso de revista por violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93. 2 – MÉRITO 2.1 - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO Como consequência do conhecimento do recurso de revista por violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, DOU-LHE PROVIMENTO para afastar a responsabilidade subsidiária atribuída ao ente público sobre as obrigações trabalhistas inadimplidas pela empresa contratada. ISTO POSTO

ACORDAM as Ministras da Segunda Turma do Tribunal Superior do Trabalho, I) por unanimidade, exercer o juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC/15, em face da tese jurídica firmada pelo STF no Tema 1.118 de Repercussão Geral e adentrar, de imediato, no exame do agravo de instrumento, II) por unanimidade, dar provimento ao agravo de instrumento, em razão de possível violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, determinando o processamento do recurso de revista, a reautuação do feito e a intimação das partes e dos interessados para seu julgamento, nos termos dos arts. 935 do CPC e 122 do RITST; III) por unanimidade, conhecer do recurso de revista, por violação do art. 71, § 1.º, da Lei 8.666/93, e, no mérito, dar-lhe provimento para afastar a responsabilidade subsidiária atribuída ao ente público sobre as obrigações trabalhistas inadimplidas pela empresa contratada. Brasília, 12 de fevereiro de 2026. Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)